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              2018-03-15 11:33:12
              來源:湖南自考網

              公共管理研究通常有兩種截然不同的立場:管理者的立場和公衆的立場。站在管理者的立場上,公共管理研究主要關注作爲公共利益代表者和維護者的公共部門,如何才能對公共事務進行有效的管理。站在公衆的立場上,公共管理研究主要關注“公民怎樣才能從政府那裏得到他們所需要的東西”(注:Howard Frant:Useful to Whom?Public Management Research,Social Science,and the Standpoint Problem,International Public Management Journal,Volume 2,Number 2,1999,p.324.)。顯然,這兩種立場都沒有脫離公共利益這個核心問題:前者以“公共部門如何實現和服務于公共利益”爲焦點;後者以“公共利益是怎樣被實現的”爲焦點。進一步對比可以發現,前一種主張所說的公共利益多半是抽象的,而後一種主張則意指現實的公共利益,它與公衆利益密切相關。

                 事實上,研究公共利益時有兩個關鍵問題不容回避。第一,公共利益是抽象的(虛幻的)還是現實的(具體的)?第二,公共利益與共同利益完全一緻嗎?圍繞這兩個問題,本文将在區分公共利益和共同利益概念差别的基礎上,界定公共利益的本質内涵;進而力圖闡明公共利益乃是現代公共管理的本質問題。

                 一、對“共同利益”的概念辨析

                 “共同利益”和“公共利益”是兩個容易混淆的概念。兩者在詞源上有很大的“相似性”。通常所說的“共同利益”有兩個英文詞與其相對應,即common interestgeneralinterest。按《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋,common在被解釋爲“共有的、共同做的、共同受到的”時,是指“兩個人或更多人,或者是團體、社會的絕大多數人所享有的東西,所做的事情,或是屬于他們的東西、對他們有影響的東西”。而general則被解釋爲“普遍的、全面的”,此時它指“影響所有人或絕大多數人(的事物)”。(注:《牛津高階英漢雙解詞典》(第四版)、商務印書館、牛津大學出版社,1997年版,第277頁、第612頁。)

                 可見,“共同利益”首先是指“多數人”的利益。“多數人”可能是指兩個人、少數幾個人、絕大多數人甚至是所有人。他們都可能從“共同利益”中獲益或受其影響。這是共同利益的相對普遍性。

                 同時,“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承擔的、或者是共同受到影響的”。它與共同的立場、共同的行動相關。它不局限于某個單個的個體,不可能也不應該爲其所獨有。這是共同利益的不可分割性。

                 通常,共同利益可以指代共同體利益,或是利益關系的産物。我們将分别闡述這兩種指代關系。

                 (一)共同利益與共同體利益

                 共同體是個寬泛的概念。一個組織、一個社區、一個地區、一個國家甚或是整個人類社會,都可以分别看作是共同體。作爲現實的載體,這些不同層次的共同體都存在着自身的利益,因而可以分别被看作是利益共同體。在對這些利益共同體進行考察時,可以采取幾種視角:一是以單個的利益共同體爲單元,分析其共同利益的屬性;二是以不同層次利益共同體的相對關系爲單元,分析共同利益的相對性。

                 1.共同體的規模與共同體利益

                 共同體是由相關成員組成的。其成員數量的多少,影響着共同體利益的内容。既然共同體利益不局限于某個或某些特定成員,它就應該是絕大多數成員或者是所有成員共同的利益訴求。共同體規模越小,共同體利益的内容越簡單、越狹窄;共同體規模越大,共同體利益的内容越複雜、越廣泛。但無論如何,共同體利益都不是單一的,而是多樣化的。這是由利益需求“總量”和利益差異程度所決定的。

                 最爲主要的是,共同體規模制約着共同體利益的認可和确認。在共同體規模較小的情況下,利益聚合比較容易實現;或者說共同利益容易被認可和确認。随着共同體規模的不斷增大,利益的差别性和多樣性使得共同利益的“形成”越來越困難,因此也隻能在形式上用絕大多數人的共同利益來代表共同體利益。這在實踐中存在困境:“少數服從多數”的集中原則是否忽略甚至是侵犯了少數人的利益?

                 通常認爲,不管采取怎樣的表達機制,共同體利益在形式上的“一緻性”并不能抹殺其實質上的“普遍性”或“差異性”。如果少數人的利益被忽略或侵犯了,他們就會遊離于共同體之外,共同體也就失去存在的意義。爲避免這種情況出現,共同體總要采取一些救助弱勢群體的措施。其背後的邏輯是:這些少數人的“共同利益”雖然在形式上沒有得到确認,但在實際上應該得到實現。就是說,共同體利益并不以大多數人主觀的确認和認可爲限度,它還包括一些客觀的、在特定時期内沒有得到确認和認可的利益。

                 比如,人們在和平時期可能并不會感受到共同體安全的重要性;一旦共同體安全受到威脅時,任何成員都不可能否認共同體安全乃是最大的共同體利益。再比如,在追求共同體利益的過程中,共同體賴以生存的自然環境可能被“無意”地破壞了,此前似乎沒有人意識到“外生的”自然環境也是共同體利益;當共同體的發展受到自然環境的懲罰或威脅時,保護自然環境就會理所當然地成爲共同體利益。可見,形式上的共同體利益并不能抹殺那些客觀的、具有普遍影響力的潛在共同利益。

                 這表明,共同體利益并不否認差異性和客觀性,它既包括形式上的“共同利益”,也包括客觀的“普遍利益”。

                 2.共同體的性質與共同體利益

                 以上,我們隻是從最一般的意義上探讨了共同體利益。事實上,除了規模之外,共同體的性質也是影響共同體利益的重要因素。比如,對于組織這類利益共同體來說,我們可以簡單地将其區分爲“公共的”或是“私人的”。這近似于我們通常所說的公共部門和私營部門。顯然,兩者都具有各自的共同利益,但因爲性質和價值取向的差異,其共同體利益也有所不同。這正如斯托克斯所說,“‘公共’與‘私營’之間的根本區别并不是政府與私營部門之間的區别,而是追求公共利益與追求私人所得之間的區别”(注:David Mathasen:The New Public Management and Its Critics,International Public Management Journal,Volume 2,Numberl,1999.)。

                 在這裏,政府被看作是代表和維護公共利益的公共部門。這種傳統的看法受到了公共選擇理論的挑戰。公共選擇學派認爲,政府也是有自身利益的,因而并不見得能夠代表公共利益。事實上,這種沖突可以用共同體利益來解釋。布坎南等人所說的“政府的自身利益”近似于政府這個公共組織的共同體利益,而斯托克斯所說的“公共利益”乃是社會這個共同體的利益。傳統觀點認爲,這兩種共同體的利益根本一緻;而在公共選擇理論看來,兩者可能相分離。可見,共同體的共同利益并不等同于公共利益,這取決于共同體利益的指向。

                 3.共同體的層次與共同體利益

                 既然共同體及其組成部分都可以看作是利益實體,那麽就應該考慮到不同層次共同體及其利益之間的相互關系。從縱向一體化的角度而言,人類社會這個最大的共同體是由若幹層次的次級共同體按一定規則組成的。高一層級的共同體利益制約着低層級的共同體利益,兩者之間也可能存在某種形式的沖突。比如,我們可以把人類社會看成是由國家組成的共同體,國家本身也可以看作是次級的共同體。基于國家利益,一些國家在工業發展的過程中對生态環境造成了極大的破壞,這是對人類社會整體利益的威脅;同樣,一些核大國發展核力量形成核威懾也是對人類社會安全與和平的挑戰。這是國家利益與人類社會整體利益的沖突。另一方面,可持續發展戰略的提出以及其他形式的國家間合作,則是協調國家間利益關系、維護人類社會“共同體利益”的措施。

                 這種邏輯同樣适用于對國家、政府部門和地方政府之間關系的分析。從嚴格的意義上說,政府部門、地方政府都不能被看作是純粹的利益共同體,但它們在形式上具有利益共同體的某些特征。如果将國家看作是最大的利益共同體,那麽政府部門和地方政府分别可以看作是次級的利益共同體。我們通常所說的“部門利益”和“地方利益”在這裏都可以理解爲低層級的共同體利益。它們是其成員的“共同利益”,在各自的範圍内也都有相當的合理性。但它們與國家利益之間的沖突并不少見。這種沖突再次表明:不同層級共同體的利益并不是完全一緻的。站在國家的立場上,國家利益顯然是高于地方利益和部門利益的。

                 上述分析表明,共同體利益首先是共同利益,它是共同體成員利益的綜合。随着共同體規模的擴大和層級的提升,共同利益聚合的過程涉及到複雜的利益關系。同時,在探讨共同體利益是否是共同利益時,必須選定合理的參照系、辨别其适用範圍。因爲低層級共同體的共同利益并不一定是高層級共同體的共同利益。

                 (二)作爲利益關系産物的共同利益

                 在探讨共同體利益時,實際上是從靜态意義來理解共同利益的。除此之外,共同利益也表達了利益主體橫向的利益關系。通常認爲,“由于利益自我性和社會性的作用,任何利益關系中都包含着三種利益内容,即利益關系兩個原構利益主體的利益及其相互結成的共同利益”。确切地說,共同利益乃是“利益關系中的第三種利益”(注:王浦劬:《政治學基礎》,北京大學出版社,1995年版,第6061頁。)。對此我們可以進一步地引伸:

                 1.共同利益的本質屬性

                 如果我們承認利益的普遍性以及利益驅動假設的話,那麽就同樣應該承認利益關系的普遍性。也就是說,不同利益主體之間可能會發生潛在的或現實的利益關系。但在利益關系形成的過程中,由于“原構利益主體”的性質不同,所産生的“第三種利益”也可能具有不同的性質。兩個公共機構基于公共目的而産生的利益關系及共同利益,顯然與兩個私營部門基于私人目的産生的利益及其共同利益有所不同。換言之,不同利益關系産生了不同的共同利益。這些共同利益可能具有私人的性質,也可能具有公共的性質。

                 2.共同利益的動态變化性

                 盡管利益關系具有相對的穩定性,但它也不是一成不變的。按照上述邏輯,如果利益關系發生變化,那麽其所産生的“第三種利益”也會随之變化。從這一意義上說,共同利益也具有動态變化性,而且在變化過程中其主體内容也将有所調整。這使得共同利益本身也是一個難以完全把握的概念。如果僅僅是共同利益的内容發生變化,那麽共同利益的公共性或私人性就不會變化;如果兩者同時發生變化,那就意味着利益關系本身發生了變化。顯然,兩個私營機構爲壟斷市場而形成的利益關系及其共同利益,與基于合作性地提供公共物品或公共服務而形成的利益關系及其共同利益有着本質的區别。這意味着共同利益作爲利益關系的産物,可能在其動态變化過程中改變其公共的或私人的屬性。

                 由此可見,共同利益是公共的還是私人的難以分辨,這取決于作爲共同利益基礎的利益關系的本質屬性及其動态變化性。或者說,不能僅僅從概念上将共同利益等同于公共利益,盡管公共利益也具有共同利益的某些屬性。那麽,到底應該如何界定公共利益呢?

                 二、公共利益的本質屬性

                 從上文的分析中可以看出,“共同利益并不一定是公共利益”(注:陳慶雲:“公共管理基本模式初探”,載于《中國行政管理》,2000年第8期,第37頁。),盡管二者之間具有某種特殊的聯系。要揭示兩者之間的關系,還需要對“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。

                 (一)公共利益的内涵

                 按照《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋,public意味着“公衆的、與公衆有關的”,或者是“爲公衆的、公用的、公共的(尤指由中央或地方政府提供的)”。(注:《牛津高階英漢雙解詞典》,商務印書館、牛津大學出版社,1997年版,第1196頁。)在這裏,公衆是一個集合名詞,公衆組成的群體可以看作是共同體。因此公共利益首先與共同體利益相關。不過這個由單個公衆以一定方式組成的共同體,與由單個個體組成的私人性質的共同體存在實質性差别。前已述及,共同體的性質和價值取向決定了共同體利益的性質。基于這種認識,公衆組成的共同體已經包含着公共性而不是私人性的内涵。

                 其次,公共利益意爲“公衆的或與公衆有關的”,它與公衆利益密切相關(這也決定了現代公共管理轉向公衆立場是合情合理的)。不過,公衆利益并不能代替公共利益。因爲公衆利益既有純私人性質的,也有公共性質的;公衆除了消費公共物品之外;還大量地消費私人物品。反之,公共利益則應該代表公衆利益,否則它就失去了依托而成爲一個純粹抽象的概念。

                 再次,公共利益與中央或地方政府的供給相關。這是由政府的公共特性所決定的。盡管在公共選擇學派看來,政府也具有自利性,但誰都無法否認政府是公共利益的代表者和維護者。在這一方面,往往存在認識上的誤區:即因爲政府是代表者和維護者,而認爲公共利益隻能由政府來維護、增進和分配。這排除了政府以外社會主體的補充作用。事實上,西方國家大量出現的志願性團體、社區自治,以及“治理(govenance)”概念的提出都表明:“政府并不是唯一的提供者”(注:世界銀行:《變革世界中的政府―1997年世界發展報告》,中國财政經濟出版社,1997年版,第4頁。);非政府組織和公民參與也同樣可以維護和增進公共利益。

                 (二)公共利益的本質屬性

                 作爲共同體利益和公衆利益,公共利益是一個與私人利益相對應的範疇。在這一意義上,公共利益往往被當成一種價值取向、當成一個抽象的或虛幻的概念。以公共利益爲本位或是以私人利益爲本位,并沒有告訴人們公共利益包括哪些内容,它隻闡明了利益的指向性。即使是在這種情況下,公共利益也具有一些基本的屬性。

                 1.公共利益的客觀性

                 公共利益不是個人利益的疊加,也不能簡單地理解爲個人基于利益關系而産生的共同利益。不管人們之間的利益關系如何,公共利益都是客觀的,尤其是那些外生于共同體的公共利益。之所以如此,那是因爲這些利益客觀地影響着共同體整體的生存和發展,盡管它們可能并沒有被共同體成員明确地意識到。

                 2.公共利益的社會共享性

                 既然公共利益是共同利益,既然它影響着共同體所有成員或絕大多數成員,那麽它就應該具有社會共享性。這可以從兩個層面來理解。第一,所謂社會性是指公共利益的相對普遍性或非特定性,即它不是特定的、部分人的利益。第二,所謂共享性既是指“共有性”,也是指“共同受益性”。并且這種受益不一定表現爲直接的、明顯的“正受益”;公共利益受到侵害事實上也是對公衆利益的潛在威脅。

                 以上兩種特性都是從抽象的意義上來講的,但公共利益并不是完全虛幻的概念。公共物品和公共服務是公共利益主要的現實的物質表現形式。一般認爲,“公共物品是指非競争性和非排他性的貨物。非競争性是指一個使用者對該物品的消費并不減少它對其他使用者的供應。非排他性是使用者不能被排斥在對該物品的消費之外”。(注:世界銀行:《變革世界中的政府―1997年世界發展報告》,中國财政經濟出版社,1997年版,第26頁。)如果将非排他性看作是源于産權而派生出的特性的話,那麽,它在形式上保證了公共物品“共有”的性質。而非競争性則從實際上保證了公共物品可以是“共同受益”的。這決定了公共物品是公共利益的物質表現形式;進而,公共物品的現實性決定了公共利益也是現實的而非抽象的。

                 需要特别指出的是,公共物品的這種特征往往被誤解,即公共物品往往被理解爲共同體所有成員的利益。不能否認這樣的公共物品的确存在,但不能借此認爲所有的公共物品都應該具有這種特征。共同體所有成員的利益事實上是通過多層次、多樣化的公共物品來實現的。

                 從縱向上來說,我們可以根據共同體利益的層次性來界定公共物品的層次性:(1)全球性或國際性公共物品:世界和平、一種可持續的全球環境、一個統一的世界商品及服務市場和基本知識,都是國際公共物品的例子。(注:世界銀行:《變革世界中的政府―1997年世界發展報告》,中國财政經濟出版社,1997年版,第131頁。)(2)全國性公共物品:提供憲法、法律等制度安排,國家安全和防務,發展初等教育,進行基礎設施建設,跨地區的公共設施(比如道路),都是全國性公共物品。(3)地方性公共物品:地方基礎設施(比如城市道路)、垃圾處理、街道照明、警察保安等都屬于地方性公共物品。(4)社區性公共物品:社區綠化與環境、社區治安、社區基礎設施等乃是社區性公共物品。

                 從橫向上來說,同一層次的公共物品不是單一的,而是多樣化的:(1)基礎性的公共物品,主要是指基礎設施一類的公共工程。(2)管制性的公共物品,指憲法、法律等制度安排以及國家安全或地方治安。(3)保障性公共物品,比如社會保障、疾病防治。(4)服務性公共物品,比如公共交通、醫療衛生保健等服務性公共項目。

                 由此可見,公共物品的層次性和多樣化實際上代表着公共利益的層次性和多樣化。在這一意義上,公共利益就不是一個抽象的概念,而是一個現實的概念了。這是現代公共管理探讨公共服務的供給模式,從而确保公共利益的有效增進和公平分配的基礎。

                 三、公共利益:現代公共管理的本質問題

                 從上述對公共利益本質屬性的闡釋中可以看出,既然公共利益具有社會共享性,既然它具有相對普遍的影響力,那麽确保公共利益的增進和分配就應當是公共管理的根本目的。正如本文開頭提到的那樣,對于這個問題有兩種截然不同的立場。傳統觀點基本上秉持着管理者的立場,即以政府公共管理作爲核心研究對象。這對于探讨政府這個最大的管理主體如何維護和增進公共利益是大有稗益的。不過,新公共管理運動的興起卻力圖改變這種立場,顧客取向和結果取向并不僅僅是政府公共價值觀念轉型的目标,它也蘊含着公共文化轉型的核心内容。同時,市場化供給機制的引入似乎并沒有将所有的希望都寄托在政府身上――非政府組織、私營部門甚至是公民個人或公民團體的參與同樣能夠帶來有效的産出和更高的績效水平。因此,轉向公衆立場有相當的合理性和現實基礎。

                 站在公衆的立場上,公共利益是現實的。它表現爲公衆對公共物品的多層次、多樣化、整體性的利益需求。這些需求與公衆個人對私人物品的需求相區别。後者可以通過在市場中進行自由選擇、自主決定而得到實現;而前者則需要集體行動、有組織的供給方式才能得到滿足。毫無疑問,政府是最大的、有組織的供給主體,這由政府傳統的公共責任所決定。但僅僅有公共責任并不能确保公共利益的實現,政府的能力和績效狀況是最終的決定性因素。

                 新公共管理運動的興起是對傳統政府理論和傳統公共行政理論的批判。批判的焦點在于政府組織的低效率并不能有效滿足公衆的需求。即使對這一相對普遍的現實忽略不計,也應當承認政府能力的有限性。基于這兩大前提,必然要求尋求政府以外的社會力量。從西方七十年代以來的公共行政改革實踐來看,基本上都傾向于放手讓非政府組織和私營部門參與公共物品的供給。改革的成功經驗都貫穿着“政府不必是唯一提供者”的多元化主體信念。這一信念應當這樣理解:

                 第一,政府的有限能力決定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部門與私營部門、非政府組織的合作性夥伴關系是必然的理性選擇,也是通過多種途徑實現公共利益的組織基礎。

                 第二,政府雖然不必是唯一的提供者,但政府的某些傳統責任和職能是不能放棄的,而且某些公共物品隻能由政府來提供。也就是說,主張多元化供給并不能全盤否認政府的作用。政府畢竟是最核心的公共管理主體。

                 第三,這一信念意味着政府不必直接提供某些公共物品,它可能通過有效的、激勵性的制度安排來鼓勵其他社會主體參與供給,也可能通過集體購買的方式滿足公衆的需求。這樣,政府既不必在力所不及的情況下直接提供公共物品,也能夠保證公共利益的實現。

                 可見,政府的核心作用是不可替代的。這種核心作用還表現在它爲其他管理主體進行公共管理提供了制度化的途徑。在這裏,其他管理主體主要是指利他性、自願性的非政府組織。私營部門雖然也參與其中,但其營利性的本質決定了它不可能上升爲公共管理主體。由此可以認爲,公共管理主體應該是以政府爲核心的、多元化的開放主體體系。這也是與國外公共管理僅僅聚焦于公共部門相區别的一個标志。這種制度化的途徑爲公共利益的實現提供了組織基礎。

                 同時,以公衆爲立場并不代表公衆隻是被動的、挑剔的消費者,因而也并不是與公共管理主體相對立的群體。既然公衆可以從公共物品中“共同受益”,他們也應該付出相應的“代價”。除了以稅收等方式集體地購買不特定的公共物品之外,公民參與也是實現公共利益的重要手段。它不僅是集體表達利益需求的途徑,也是與公共管理主體合作從而降低管理成本的方式。

                 綜上所述,不管采取什麽樣的立場,公共管理都應該以公共利益爲核心。而研究立場從管理者向公衆的轉變則要求公共文化的轉型。新型的公共文化同樣需要關注公共利益這個本質問題,需要關注政府的公共管理,但更需要建立多元化的管理主體體系、建立與公衆之間的良性合作關系。這是現代公共管理的戰略性管理框架。

                   中英文摘要、目錄、大量圖表、參考文獻300

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