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            2018-03-14 16:27:32
            來源:湖南自考網

            内容提要:“公共’原則有着特殊的公共政策分析中的内涵。從可持續發展的角度來透視公共政策分析的理念、過程、公平目标及其模型等方面還存在若幹違背“公共”原則的現實缺陷。必須使“公共”原則在公共政策分析的理念上得到反映,主體上得到遵循,公平目标的“立體”性上得到體現,内容上得到落實,才能确保相應的公共政策有利于經濟、社會的可持續發展。


               美國公共政策學者斯圖亞持?尼古認爲,公共政策分析就是根據政策與目标之間的關系,在各種備選的公共政策中确定何種政策将最有效地實現一套既定目标的過程。這一分析過程,是政府“政策主張的先決條件”,亦即政府決策、主張及其實施的前提,從而決定了公共政策的性質。可持續發展,是指既滿足當代人需要,又不危害後代人滿足其自身需要能力的發展;是指既實現人類經濟發展的目标,又保護人類賴以生存的自然資源,并促進人與環境和諧地發展。筆者認爲,盡管不是每個具體而微的政策問題都與可持續發展問題有關,但至少從宏觀而言,在公共政策分析過程中,必須遵循“公共”原則,才能使公共政策有利于經濟、社會的可持續發展。


               一、“公共”原則的内涵


               我國台灣學者張世賢、陳恒均認爲,公共政策是政府用來“處理或解決公共問題或公共目标”的。日本學者藥師寺泰藏也認爲,公共政策就是爲“公共”而制定的政策。可見,“公共”指向的目的性是公共政策的本質屬性。公共政策分析隻有遵循“公共”原則,才能真正體現這一本質屬性。這裏所謂“公共”原則,一是指政策問題取向的公共性,即在公共政策分析過程中堅持以公共利益的實現爲原則。公共利益是一個結構複雜的系統。各利益主體間的此得彼失,影響着公共利益的實現,甚至影響着正常的社會秩序。因此,政府作爲“一個國家或社會的代理機構”,在借助政策手段行使公共權力、承擔公共責任、解決公共問題的過程中,必須謀取公共利益,而不能在私人領域侵犯私權,或爲少數人甚至政府自己謀取私利。“公共”原則要求,要以公共利益的實現問題爲綱領性的政策問題進行公共政策分析,使政府決策能夠更有效地約束、引導各社會主體,包括政府自己在公共領域内以其秩序化的活動增進公共利益,并“中立”地使之爲現實和未來的各社會主體所平等分享。


               二是指政策目标取向的公共性,即在公共政策分析過程中堅持以代際目标的實現爲原則。從一個曆史過程來看,“公共”原則要求,通過公共政策分析,使政府決策得以把政府的行爲目标,規範、約束在既立足當代人的利益要求,又确保未來人可發展的基本條件的取向上。唯有如此,才能體現政府行爲在代際之間的公共性、公平性,而不是偏執于當代的自私性、狹隘性。“發展才是硬道理”。從某種意義上講,隻有當代和未來連續、不間斷的發展,即持續發展,才能真正确保全社會公共利益的實現。這種代内和代際的持續發展,是當代人和未來人公共利益的根本體現。因此,從另一角度也同樣可以說,以代際目标爲取向的公共政策分析,同樣是在公共利益實現意義上的“公共”原則的體現。


               三是指政策問題範圍取向的公共性,即在公共政策分析過程中堅持以整個發展系統全面、協調的發展爲原則。根據前面的結論,持續發展問題也應該是當代政府綱領性的政策問題。持續發展是整個發展系統内各因素的全面、協調發展。目前,全球範圍内形成的威脅着持續發展的資源短缺、環境污染、人口劇增、生态破壞等嚴峻問題,正是由于當代政府違背“公共”原則,默許甚至鼓勵人們對公共資源“各取所需”式的無節制開采與利用,才造成了發展系統内部各因素之間,尤其是人與資源、生态、環境之間關系的失調,使符合持續發展需要的公共資源的供給呈現出間隙性,甚至短缺或中斷。因此,從政策問題認定的範圍來看,“公共”原則就是要求政府就所有制約持續發展的問題,包括從自然界到人類社會、從當代人到未來人的各種有關發展問題的有序而系統的解決,既尊重人類的利益,又尊重自然界的利益;既尊重當代人的利益,又着重作爲利益主體目前尚還缺位的未來人的利益。


               還需提及,如上所述,公共政策分析中的“公并’原則,實際上已内在地與持續發展問題聯系在一起了。可持續發展既是一種持續發展的狀态,又是當代人類在發展問題上的一種價值取向。可持續發展問題與公共政策分析中的“公共”原則之間,是内在相連的。可持續發展理應成爲人們透視公共政策分析的“公共”原則的基本角度。


               二、當代公共政策分析對“公共”原則的偏離


               從可持續發展這一基本角度看,當代公共政策分析在若幹環節上的局限,使公共政策難以真正體現公共利益要求,實現代際發展目标,協調可持續發展的發展系統内各因素之間的關系,偏離甚至違背了“公共”原則。


               (一)公共政策分析理念對“公共”原則的偏離


               20世紀70年代以來,以美國哲學家約翰?羅爾斯爲代表的新自由主義者提出的個人利益先于公共利益的思想,一直深深地影響着現代政府的決策理念,以緻于發展爲約瑟夫?雷茨自由主義的國家中立原則,認爲縱使公民的所作所爲爲社會上絕大多數人所不贊成或違背了絕大多數人的願望,隻要不侵犯他人權利,國家也不得幹預。美國諾貝爾經濟獎獲得者肯尼思?阿羅甚至專門論證了“不可能定理”,認爲社會一般不可能形成某種一緻的選擇,或對事物進行一緻的優劣排序;即使這裏的所謂“一緻”僅理解爲“多數決定”,也是不太可能的。按照這樣的邏輯,根本就不存在什麽公共利益,至少,不存在一種能夠明确定義,在現實中能夠實際起作用的公共利益。這種否定公共利益的存在,片面強調國家中立,而不得幹預所謂不損害他人利益的個人利益的決策理念,無法使公共政策分析體現“公共”原則,必然損害公共利益,當然也影響着體現了公共利益的經濟、社會的可持續發展。


               (二)公共政策分析過程對“公共”原則的偏離


               不少學者認爲,“公共物品生産的資源配置問題不能通過經濟市場來解決,而要通過政治市場來解決”。因此,當代政府的政策分析過程,多是憑借政治市場進行博奕的過程。一方面,公共選擇理論認爲,盡管政治市場在起點上具有一人一票的平等性,但在終點上受“少數服從多數”的主導,表現出了“多數”強制“少數”的不平等。并且,“國家在過去被看作是大公無私的,現在則被當成參與政治活動者進行交易的市場”。因此,作爲有“經濟人”特征的選民與政治家,其政治市場上的價值取向,不能不受組織良好或力量強大的利益集團的影響,使政府常常不得不制定有違“公共”原則的政策,把公共資源的利用導向對公共利益的破壞,或者反過來,借公共利益之名,據公共資源爲非“公共”之用。另一方面,受認知能力的局限,當代政府還不具備足夠的能力,按政治市場的要求去準确地收集信息,并形成與整個社會的公共要求相一緻的偏好。這就使政府與其各個部門之間難以獲得有效的溝通,形成對公共利益的共識所需要的充分信息。其結果是,政府及其部門之間政出多門,難以協調發展系統内部諸因素間的矛盾,誤導出包括政府在内的各社會主體對公共資源的無序利用,最終使發展失去其可利用的資源而被迫中斷,無法實現經濟、社會的可持續發展。


               (三)公共政策分析的公平目标對“公共”原則的偏離


               公共政策分析的公平目标,是指“政策執行之後,政策的标的團體,所分配到的社會資源,所享受到的效益,所負擔的成本等公平分配的程度”。公平應該是代内公平與代際公平的統一,是政府維護經濟、社會發展秩序,滿足社會公共利益要求,提高自己的合法性及其政策權威的重要目标。它既是一種客觀狀态,又是一種主觀判斷。從倫理上講,公平是指未來各代人與當代人分享資源與環境利益的平等權利。然而,當代人的認知局限及其難免的功利主義傾向,使他們難以克服代内公平的目标偏好,很難理性、自覺地從未來人的角度,要求公共政策分析能着眼于在代内和代際之間公平地分配公共資源,并使之成爲其政策訴求的主要取向,謀求從當代指向未來的持續發展。


               不僅如此,當代政府還面對着解決有關代内公平的公共問題的現實壓力。斯圖亞持?尼古認爲,“從政治上講,增加效益也許要比降低成本容易些”,效益的增長意味着政府及其政策“運作得更有效或會得到更高的評價”,“而降低成本或削減項目預算”,“也許會激起人們的反對”,因爲這意味着在一定效率的條件下,人們可能獲得的效益将下降。因此,當代政府爲了實現公平,在“使窮人的境況好起來,而不使富人的境況壞下去”的前提下,其“公共政策隻有當它們提高最小人群組的福利時,才應該被采納執行”。可見,人們要求公共政策實現的代内公平目标,不是靠清教徒式的節儉,而是靠成本投入、靠自然資源利用量的不斷增加,來最大限度地提高社會平均效益,并擴大其在窮人當中的得益面與得益程度的。


               顯然,嚴峻的問題是:公共政策分析的這種公平目标,存在着嚴重的結構缺陷。它忽視了代際公平而偏于代内公平;并且,在代内公平的現實壓力下,難以對超越資源與環境的承載能力、盲目追求當代人的利益要求進行有效限制,将斷送未來人發展的條件,使經濟、社會的發展呈現出間隙性。從人類曆史的動态過程來看,與其說當代公共政策分析由于公平目标的結構缺陷,不如說由于嚴重違背了“公共”原則,才使政府的職能範圍超出了其廣義的公共領域,使人類(包括本來人)的公共利益更多地滿足了當代人(或政府)的眼前私利,制約了經濟、社會的可持續發展。


               (四)公共政策分析模型對“公共”原則的偏離


               國内外學者都把公共政策分析的理論模型概括爲多種決策模型。其中一些決策模型的固有局限,決定了相應公共政策偏離“公共”原則的傾向。國内也有相關著作對這些決策模型的局限性提出了批評。最典型的,一是團體決策模型的局限。該模型認爲,作爲政治過程産物的公共政策是利益團體間鬥争的産物,并反映占支配地位的利益團體的利益。随着各利益團體力量和影響的消長,公共政策将變得有利于其影響增加的那些利益團體的利益。這就清楚地表明:該決策模型下産生的公共政策,反映的是占支配地位的利益團體的利益,而不是社會整體的公共利益。盡管在實際決策過程中,無論哪一個利益團體,在法理上,還是能力上,都無法取代政府的主導地位,公共政策不一定就反映影響力最大的利益團體的政策要求,但是,這種模型無視公共利益要求的傾向,無疑将是對政府及其政策背離“公共”原則的某種認可。二是精英決策模型的局限。該模型認爲,公共政策是由掌握統治權的精英人物決定,并由行政官員和行政機關付諸實施的,公共政策反映的是精英階層的偏好、利益和價值選擇。很明顯,雖然該模型一定程度上反映了代議制民主下各國決策實際可能的情形,然而,與團體決策模型相比,該模型更多地強調了居社會少數的精英階層的利益,更是直接地背離了公共政策的“公共”原則,漠視了公衆的公共利益。總之,這些局限,将不同程度地帶來了公共政策分析對“公共”原則的偏離,弱化了政府的政策手段對人與公共資源間關系的協調能力,難以實現對公共資源掠奪性利用的控制,破壞了可持續發展賴以實現的條件。


               三、公共政策分析應如何體現“公共”原則


               公共政策從本質上是導向未來的。從可持續發展的角度看,在公共政策分析中體現“公共”原則,就是使公共政策能既立足當代,又面向未來;既面向人類自己,又兼顧資源、生态、環境,維護人(包括當代人和未來人)與自然共有的公共利益。隻有這樣,人類才能真正在自然限度内合理地開發、利用和保護自然,并使其利益得到持續實現與尊重,進而使經濟、社會可持續發展具有可靠保障。


               (一)公共政策分析的理念必須反映“公共”原則


               人類的活動在自然界面前不是絕對自由的。爲了保護更多的公共利益,政府在公共決策中,必須徹底抛棄視人類爲自然界的中心的陳!日理念,形成以保護自然并協調其與人類的關系爲主要内容的新理念,進而“建立一個以自然持續發展爲基礎、經濟持續發展爲任務、社會持續發展爲目的”的人與自然和諧一緻的新的發展觀。按可持續發展的要求,公共政策分析的理念反映“公共”原則,一方面,就是以新的倫理道德和價值标準,把人類利用自然的自由,限制在自然界本身作爲人類生态體系總體利益中利益主體的一方,使其權利不被侵犯的範圍内,不再把自然界看作是被人類随意盤剝和利用的對象,而看作是人類生命和價值的源泉;另一方面,就是要求當代政府必須将其關注的公共領域進一步拓展到自然界,使自然界中的每一個變化,無論是否人類活動所緻,無論是否對人類有直接利害,都成爲公共問題而進人政府的視野,進而進人政策議程。隻有這樣,才能在更廣的範圍内,從根本上協調整個經濟、社會的發展系統,确保可持續發展的實現。


               (二)公共政策分析的主體必須遵循“公共”原則


               政府是公共政策分析最重要的主體。在公共政策分析過程中,能否滿足經濟、社會發展系統内各因素、各環節的利益要求,包括資源、生态、環境作爲利益主體的利益要求,即能否遵循“公共”原則,既影響着政府自身的合法性,又造成人們對資源的種種不合理占用,進而使政府面臨着能否遵循“公共”原則,按可持續發展的要求協調人與自然之間關系的重大壓力,也就如著名政策科學家葉海卡?德羅爾所說的政策制定中的“逆境”。德羅爾認爲,在決策主體處于“重大的兩難境地”時,應盡量“将這些政策堅持若幹年”,“因爲對大多數逆境來說,沒有持續和連貫的多年努力是不可能取得成效的”。這就提示人們,着眼于人與自然各自利益及其共同、長遠(包括本來人)的公共利益。公共政策分析主體理應在各種幹擾面前“不爲所動”,在人與自然組成的公共領域内,堅持“公共”原則,不徇政府私利,力戒價值偏好,協調整個發展系統内各利益主體的利益。否則,可持續發展将難以實現。


               需要進一步指出,由于長期以來工業的盲目增長,已經導緻了全球範圍内可持續發展的發展系統的失調。如若美國學者詹姆斯?安德森所說“政府的任務是服務和增進公共利益”,并且這種公共利益是“普遍而又連續不斷的爲人們共同分享的利益”的話,那麽,當代各國政府作爲決策主體,就應該遵循全球範圍内的“公共”原則,加強國際合作,解決全球性的環境污染、生态惡化、人口膨脹等公共問題,在可持續發展的條件下使全人類“可持續”地享受其應得的公益。可以認爲,把利益的可持續性分享看作公共利益的屬性,是安德森有關公共決策問題的深刻見解,他實際上已經把公共利益與可持續發展問題内在地聯系起來了。從這個意義上講,爲了全球的公共利益,即可持續發展,就會如德羅爾所說的,将“減少了各個國家政策制定的自主程度”。各國政府作爲公共政策分析的主體,甚至不能因本國的價值偏好而違背全球範圍内的“公共”原則,損害可持續發展的全球條件。


               (三)公共政策分析的公平目标必須體現“立體”要求


               多數學者公認,就社會意義而言,公平是經濟、社會發展的重要動力,是現代社會規範的靈魂,因此是公共政策分析的重要目标。要促進可持續發展,公共政策分析就要在其目标取向上,以橫向的代内公平促進經濟、社會的當前發展,從而爲未來發展準備條件;以縱向的代際公平保障經濟、社會未來不間斷的發展。也就是說,以“立體公平”來反映代内、特别是代際間的“公共”原則,才能真正實現經濟、社會可持續發展。


               以代内公平爲目标的公共政策分析有利于促進當前的發展。人們達成的共識是,代内的公平,有助于增強政府的合法權威,提高政府的公信力,使公共政策作爲“看得見的手”而更具有效性。一方面,代内公平的提高,可以抑制經濟、社會活動對資源、生态、環境的不公平利用以至破壞,并使之納入到秩序化的軌道,促進全社會對自然資源的節制性使用,進而,減少對末來發展可能有的資源短缺或生态、環境制約。另一方面,代内公平可以保護窮人在當前公平利用資源方面不可侵犯的權力,以避免各社會主體對資源占有的不平等,解決貧困問題。常常是,在貧困狀态下、人們處于基本生存需要難以滿足而無奈的境地,“隻好顧及眼前利益,采用高貼現率的方法,去利用資源”,從而“加劇資源的退化以至枯竭”。因此,立足于避免或減少代内貧困,代内公平既是現實的發展,又是資源可持續供應,生态、環境可持續平衡和利用的必要條件。同時,代内公平的導向下,有利于實現公共政策對經濟、社會的當前發展所需的資源,特别是稀缺資源的有效配置。美國經濟學家保羅.R.格雷戈裏等認爲:“隻要經濟是完全競争的,資源配置将處于最優狀态”。而“完全競争”的邏輯要求,就是公平,起碼是代内公平。在當代條件下,作爲“有爲”政府,就要能夠通過公共政策分析,獲得必要的政策手段,營造公平的市場競争環境,把社會最短缺的資源配置到最需要的環節中去,維持資源、生态、環境以及社會生産結構與需求結構之間的協調與平衡,在有效、低水平地消耗和利用自然的基礎上,滿足社會的當前需求。這樣,既可以節約資源,又有助于提高資源滿足未來的持續供給能力,進而又将有助于未來人的發展。以代際公平爲目标的公共政策分析有利于保障未來不間斷的發展。固然,代内公平也有利于未來的發展,但其着眼點仍然是當前的發展,隻具有未來發展的起點意義。代際公平“是從時間特性和人類認識能動性出發提出的現世人類應有的責任感和對未來人類利益的義務感”。令人擔憂的是,由于缺乏可行的體現代際公平目标的政策約束,常常是“從事長期行爲的人,隻承擔長期行爲的成本,而未必能得到長期行爲的收益”。其結果,必然使短期行爲普遍化,不顧及甚至破壞未來的發展。因此,當代政府的重要責任,就是在“公共”原則下,通過公共政策分析,形成政策導向,使當代人負起曆史與道義的責任,避免其利用相對于未來人“近水樓台”的優勢,壟斷性地主宰自然,并掠奪性地開發和利用。從倫理意義上講,當代政府的公共政策,不僅要從當代人,而且要從未來人的角度,看待有關發展的公共問題。在未來人作爲利益主體缺位的情況下,由當代人短視需要的滿足,透支資源、生态、環境的成本,傷害甚至喪失未來人賴以發展的客觀條件,是不道德的。19世紀末美國的自然保護運動,已明确提出要将資源留給子孫後代。必須通過“公共”原則下強制性的政策規範,立足于人與自然間的互惠互利,在代際之間實現人類對于資源、生态、環境的共同利用。隻有這樣,才能确保經濟、社會的未來發展和可持續發展的條件。應該注意,這裏強調以“公共”原則,而不僅僅是以公平目标進行公共政策分析,其優越性在于,前者立足于各利益主體,包括富人和窮人、人類和自然共同利益的實現,來解決貧困與發展,以及持續發展問題,而又一般不至産生富人與窮人、人類與自然的對立,有助于使可持續發展的發展系統内各種因素内在的協調,更好地促進經濟、社會的可持續發展。

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