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            2018-03-14 16:14:45
            來源:湖南自考網

             

            内容提要:該文提出了公共管理的簡明概念;并把公共管理劃分爲國家公共管理。 政府公共管理和社會公共管理;在此基礎上,闡釋了社會性是三大公共管理學科共 同内涵。另外,簡要闡述了社會性與政治性的相互關系,提出了有關公共管理學科 建設的建議。


               


               關鍵詞:共管理;管理學;社會管理論


               


               内涵是關于事物的本質屬性。揭示事物的内涵是認識事物和處理問題的基礎和前提。 然而,我國關于公共管理問題的讨論與争鳴雖早已開鑼,但對其内涵卻未有很深入的研究, 已有的看法意見不一。有鑒于此,筆者不揣淺陋,将管見和盤托出,就教于行家、學者。


               


               一、公共管理的概念與類型辨析


               


               (-)關于公共管理概念


               


               公共管理研究與教育正在華夏大地興起,專家學者推出的教材、著作、論文頗爲可觀。 但是在什麽是公共管理問題上,可謂見仁見智。不說中國,就是“先行者”的西方一些國家也 有類似情形,以緻于有些學者認爲“公共管理”概念象“瞎子摸象”,難以确定。在此,本人拟 作一次把複雜問題簡單化的嘗試,把公共管理的概念界定爲:對公共事務進行管理的社會活 動。具體說來,是公共管理主體爲了解決公共問題,實現公共利益,運用公共權力對公共事 務施加管理的社會活動。


               


               作爲管理,公共管理和其他管理(如工商管理)的基本原理、方法和運作等方面,有許多 共同之處。但作爲“公共”管理,它在研究對象及其特點上,又與其他管理有明顯區别。以公 共管理與工商管理爲例,公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其 管理過程,而工商管理的研究對象是工商企業及其經營過程。兩者的具體差異在于:一是管 理目的不同,公共管理的目的是謀求社會公共利益,工商管理的目的是謀求組織利潤;二是 管理性質不同,傳統的公共管理具有壟斷性,工商管理則具有競争性;三是管理手段不同,傳 統公共管理以行政手段和法律手段爲主,輔之以經濟手段;工商管理以經濟手段爲主,輔之 以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯結點,更要着力找出二者的差異處,以求對 公共管理有全面的認識。


               


               (二)關于公共管理類型


               


               爲了加深對公共管理概念的認識,我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該 概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。爲了對“一切”有概 括性認識,我們又要對它們作“類型”求解。筆者認爲,就宏觀而論,世上所有的公共事務可 分爲三類:一是國家公共事務二是政府公共事務,三是社會公共事務。


               


               1.國家公共事務。據英國《大衆百科全書》對國家作出如下定義:“由政治單位在其管 轄的範圍内制定規則和進行資源分配的機構。政府的功能:①立法;②司法;③執行、行政管 理。”這是廣義的政府(國家)觀。應當指出,這裏所指的國家是特指狹義的國家,即廣義國 家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家主權統一和領 土完整,制定法律、法規,維護社會秩序等,側重于與國體、政體方面有關的,關乎整體職能把 握的宏觀控制和影響類型的公共事務。


               


               2.政府公共事務。《美國百科全書》指出:“政府一詞适應于管理團體和國家的機構及 其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機 構及法定程序,就這一方面而言,政府對已經确認爲某一民族國家中成員的事務進行管理。 由此可見,政府就是一個國家或社會的治理機構。”應當指出,這是狹義的政府,它專指一 個國家的中央和地方的行政機關。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區劃與國家禮儀 方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關系公共事務、人事行政公共事務、财務行 政公共事務以及機關内部的公共事務。


               


               3.社會公共事務。這裏的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義,而是專指“政府 管理社會”中的中觀的“社會”,這裏的“社會”,即将社會管理與政治、經濟管理職能并列的一 個領域,它主要涉及與人們日常生活密切聯系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包 括:教育、科技、文化藝術、醫藥衛生、體育等公共事業;社會服務、社會公用事業以及維持社 會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯系最 緊密,同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員爲實施對象,因此,它所顯示的 社會公共性也最強。


               


               如前所述,公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁複雜的公共事務 可以歸納爲國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類,因此,我們也應該把種種 公共管理歸結爲國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構 成了一個有機統一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異,又要從共 性去歸納它們的統一,用共性與個性相聯結的辯證法去把握公共管理的真谛。


               


               二、社會性是公共管理的共同内涵


               


               如上所述,公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構成的,因此,“國 家”、“政府”、“社會”都分别是公共管理的内涵之一,然而,比較而言,隻有“社會”才是公共管 理的共同内涵。對此,可以從如下幾方面闡述:


               


               (一)公共管理主體的社會性内涵


               


               公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分别闡釋它們的社會職能特征。


               


               1.國家的社會職能。正如恩格斯所言,國家不是從來就有的,國家是社會在一定發展 階段上的産物。隻有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾,分裂爲不可調和的對立面。而 爲了使這些對立方面,這些經濟利益相互沖突的階級,不緻于在無謂的鬥争中把自己和社會 消滅,就需要有一種表面上淩駕于社會之上的力量,這種力量應當緩和沖突,把沖突保持在 “秩序”内,這種從社會中産生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國 家。因此,國家來自社會,國家的産生是社會發展的需要,是社會内部矛盾發展的結果。


               


               西方資産階級政治理論從天賦人權的自然法理論出發,認爲國家的産生是社會契約的 結果。該學說認爲,在國家産生之前,人類處于一種自然狀态之下。在這種狀态下,每個人 都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權利。然而,每個人在運用上天給予的權利 去實現自己的價值的時候,産生了人與人之間的沖突。爲了不緻于使人與人之間的沖突将 自己和整個社會歸于毀滅,于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協商,将上天賦予 他們實現自己價值的權利部分或全部地轉讓給“主權者”,權利讓渡的過程就是國家産生的 過程,而這個“主權者”就是國家。 這種以天賦人權的自然法理論爲核。動的社會契約學說,把人們契約的原因歸結爲人與 人之間的沖突,把國家說成是人們契約的結果,從而否認了國家是階級矛盾不可調和的産 物,這固然不對,但是,它肯定了消除沖突,維護社會秩序的社會契約内容。因此,社會契約 理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發展的必然結果,是階級矛盾不可調和的産物,但表達 了國家的産生是社會發展的需要,國家來自于“社會契約”的觀點。國家的産生和存在表明 國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量,是社會矛盾運動的結果,社會 是國家産生、存在的基礎。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有,國家不僅不是從來就 有的,而且也不會永遠存在下去。當社會發展到具備消滅階級的條件時,國家就随着階級的 消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現。此外,國家根據社會發展的不同,對社會也 發生不同的作用。也就是說,國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發展趨勢和規律而言,社會越向前發展,社會自我管理、自我調節的能力越強,國家對社會發生作用的領域 就越小,作用的強度也越弱。由此,國家對社會的作用呈現出這樣一種發展趨勢:在政治統 治職能不變的同時,國家的經濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展;政治性。 統治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發揮。總之,國家存在于社會之中,以 社會的存在爲基礎,我們不能離開社會來談國家的存在和作用。


               


               2.政府的社會服務作用。作爲國家伴生物的政府,與國家一樣,僅僅同社會發展的一 定階段相聯系,既不是從來就有的,也不是要永遠存在下去。政府作爲國家的一個重要組成 部分,不僅其産生是社會發展的需要,而且其對社會作用所形成的政府職能,也是以社會的 發展需要爲基礎的。當代政府與近代政府、古代政府的差異,都是因爲社會的發展在政府的 各個特性中,注入和融入了不同時代社會的具體發展要求和時代特征所使然。還有,曆史上 政府行使權力的方式和對社會發生作用的範圍不同,并不取決于統治者個人的意志,而是在 相當大的程度上體現了社會對統治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映 社會對它的要求,如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力,那麽,這個政府就是一個 沒有能力的政府。因此,從某種意義上我們完全可以說,政府的生命力來自于它的社會服務 作用。西方新公共管理運動強調以社會公衆的需求爲其行爲導向,而不以政府自身規定的 規則爲行爲導向,其目的就是爲了增強政府适應社會、服務社會的能力,而不是要削弱它,是 把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。


               


               3.社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者――各種社會性組織,它們本 身就是社會自我管理、自我服務的組織。隻不過在階級社會,各種社會組織是依附于國家和 政府組織的,是作爲國家和政府組織的附屬物而存在的,并且在不同程度上打上階級的烙 印,有着不同程度的政治色彩。但是,随着社會的發展,特别是随着市場經濟的發展和社會 自我管理、自我調節、自我服務能力的增強,這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位 而成爲獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下,整個社會就将依靠這些社會性組織來進行 自我管理,規劃和實現社會發展。隻不過到那時它們已經完全喪失掉了階級性、政治性。因 爲,在對人的統治與管理由對物的管理和對生産過程的領導所代替的時候,這些組織就變成 了純粹的管理性的組織。當前和今後相當長的時間内,各種社會組織還不能真正成爲獨立 的組織,社會仍然将處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。 但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。随着我國政府公共管理體制改革的深化與完善, 随着政府職能的進一步轉變,政府承擔的大量社會職能将更多地由社會組織去承擔。我們 應當順應社會曆史潮流,不斷擴大社會組織的社會自主性,擴大這些組織的社會性成分,向 着它們成爲真正的社會組織遠大目标邁進。


               


               (二)公共管理對象的社會性 公共管理的對象,即公共管理客體,就是社會(這是廣義的“社會”)公共事務。根據各自 性質的不同,社會公共事務又可分爲國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這 裏,可以說,公共事務的公共性和社會性是同義語。因而,我們研究公共管理對象的社會性, 也就轉換到研究以公共管理爲對象的公共特性上來。


               


                公共”的對立面是“赢利的”、“私人的”和“企業的”。公共事務的公共性,可以大略從以 下幾個側面去分析。


               


               1.公共事務的公共性體現于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構,而不是私 人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的,公共事務的管理者,即公共管理的主體, 就是國家、政府以及社會各種公共組織。


               


               2.公共事務的公共性體現了公共管理活動的性質和目的,在于爲社會公衆提供公共利 益和公共服務。


               


               正如馬克思主義所揭示的,國家的本質特征“是和人民大衆分離的公共權力”,是統治 階級用來進行政治統治的工具。但即使這樣,在有階級剝削和階級壓迫的社會之中,運用公 共權力所進行的政治統治,也必須是以爲社會公衆提供服務爲基礎,以執行社會性職能爲基 礎。因爲這是國家、政府賴以存在和發展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出:“一切 政治權力起先總是以某種經濟的社會職能爲基礎的”、“政治統治隻有在它執行了它的這種 社會職能時才能持續下去。”他還指出,不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少, 它們首先都是“河谷灌溉的總經營者。”這些論斷表明,馬克思主義理論作爲有鮮明階級性 的革命的理論,也從來沒有忽視政治統治的社會性基礎。相反,而是把社會性提到了政治統 治得以維持的基礎的高度來認識和對待。


               


               馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經濟進行了深刻批判的基礎上,揭示資産階級國家 的本質,指出:“現代的國家政權不過是管理整個資産階級的共同事務的委員會罷了。”這 一著名論斷不僅揭示了資産階級國家的本質,而且說明了管理資産階級的共同事務是資産 階級國家的主要特征。隻不過,它的管理方式不同于個别資本家或工廠主管理工廠、企業的 方式,它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質。因此,國家、政府的公共性(社會 性)特征,主要的表現在于,它是整個社會的正式代表,是社會在一個有形的組織中的集中表 現。它體現的正是表面上淩駕于社會之上的力量,因而它總是集中反映和代表一定社會的 利益和意志。


               


               此外,還要認識到,爲社會公衆提供服務的性質和目的,也在于爲了維護和實現公共利 益,有時甚至實現個人利益本身就是公共任務,如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家 的政府改革運動,主張以社會公衆的偏向和需要作爲政府行爲導向,強調顧客意識,樹立服 務對象爲上帝的觀念,正是在這種公共事務的社會性要求壓力下,采用新的統治手段與方 法,從而也使西方國家政治統治進一步鞏固,實現其自身的利益。


               


               應當指出,這裏講的“公共”、“社會”是抽象的範疇,現實的“公共”、“社會”卻是十分具體 的,是依時間、地點、條件爲轉移的,因此,資産階級要做到真正淩駕于社會、代表整個“社會” 是不現實的,馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述,是很确切的。但其社會性是顯而易見 的,我們不能因此而抹煞它的存在。


               


               (三)公共管理活動和過程的社會性


               


               1.公共事務的公共性體現了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動 的績效方面,公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率标準來進行衡量,而是必須用服 務效果、質量和公衆滿意的程度等多種尺度作标準。20世紀70年代興起的新公共行政學 理論,基于對傳統行政學以經濟和效率爲基本目标,忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會 責任,其結果是在前所未有的經濟發展時代,長期存在着普遍失業、貧窮、疾病、無知和絕望, 構成對現有政治制度的根本威脅的批判,從而提出了公共行政改革應将“效率至上”轉爲“公 平至上”,建立民主行政模型。爲此,提出了公共行政組織設計方案應遵循的兩個基本目标: 其一是顧客導向的行政組織形态,即以公衆――公共行政服務的顧客的需求作爲行政組織 存在和發展的前提;其二是應變靈活的組織形态,即加大組織結構的彈性,以便能夠對外界 的刺激作出迅速的反應。将社會公平和廣泛的社會責任提高到作爲公共行政追求的首要價 值目标,倡導民主行政,是新公共行政學理論的主要貢獻。爲此,這一理論也成爲了西方國 家政府改革運動所依據的一項重要理論。這種強調政府以社會公衆的需求爲行爲導向,納 稅人以政府實際的工作結果而不是以其工作及過程爲納稅尺度的理論,有效地推動了政府 提高爲社會公衆服務的質量和效果。


               


               2.公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現了社會公衆對公共管理活動和公 共産品供給的廣泛參與,以及公共管理活動的公開性。社會公衆對公共管理活動的廣泛參 與,主要表現在社會公衆對政府決策的影響,通過立法、司法機構對政府行爲的約束,以及通 過各種渠道對政府活動的輿論監督等,從自身利益的關。心和實現角度,影響政府公共政策的 制定和實施過程。在部分公共産品的供給方面,由政府的壟斷供給轉變爲通過合同出租和 非國有化手段,把原先由政府包攬提供公共産品的單一化轉變爲民營化,将其投放市場,由 各個競争主體和社會公衆自己來提供;對那些不便或不能推向社會的公共産品的提供,也改 用合同的形式,以競争招标手段,交給社會公衆承擔。在實現公共管理活動的公開性方面, 也由原來的“黑箱”操作,變爲“金魚缸裏生活”,讓社會公衆知曉,讓立法機關、司法機關、新 聞媒介和公衆了解活動内容,随時可以進行檢查、調查和監督。電子政務的推行,使得公共 管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關于公共管理過 程的環節和變化,實際上都是公共管理社會性的體現。


               


               總之,無論是國家公共事務、政府公共事務,還是社會公共事務,都是公共事務的有機組 成部分;無論是國家公共事務、政府公共事務,還是社會公共事務,社會性都是它們的共同性 内涵、基礎性内涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準确把握這種社會性特征的内涵, 并以其爲一個重要依據,搞好公共管理的理論與實踐建設,包括構建嚴謹的公共管理學學科 體系。


               


               三、應當注意的兩個問題 上面集中闡述了公共管理的社會性特征,但是不能由此掩蓋公共管理的政治性内涵。 國家是階級壓迫的工具,一定階級的國家機器(包括政府)是實現該階級政治統治的政治組 織。因此,曆來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性,這已是常識性的問題了。一般而 言,就是前述意義上的社會公共管理組織,也或多或少具有階級性、政治性的特征,其中不少 本身就是社會政治團體,不可能沒有政治性。一言以蔽之,講公共管理是不能不“講政治” 的。因此,這裏就有一個正确把握社會性與政治性的關系問題。


               


               (一)公共管理的社會性與政治性是相輔相成的


               


               1.公共管理的社會性是政治性的基礎,政治性寓于社會性之中,沒有社會性就沒有政 治性。我們研究公共管理政治性時,一定要明确社會性的這種基礎地位與作用,堅持以是否 推動社會進步,是否符合社會發展方向作爲先進的與落後的政治的最後标準。


               


               2.政治性是社會性的保證,社會性以政治性爲指導。在階級社會和存在着階級與階級 鬥争的社會裏,沒有政治性也就很難或者無法體現社會性,實際上,沒有全面地體現社會性, 在階級社會裏,不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之内,社會難以存在,更不用說進步 與發展了。因此,需要把一定的政治灌注于公共管理之中,堅持用先進的、科學的政治去保 護和發展社會。


               


               (二)積極創造條件,不斷向最高(終)目标邁進


               


               公共管理的社會性與政治性的關系是相互依存、對立統一的關系,從徹底的唯物辯證的 宇宙觀來看,從時間論,社會性比政治性更長久。因爲國家、政府産生之前就有人類社會了, 國家、政府還将随着階級的消滅而自行消亡,而社會将長期(不是永遠)存在着。再者,從空 間論,廣義的“社會”是指人類社會,包括國家、政府以及社會上的一切存在,而國家、政府則 是人類社會系統中的一個或兩個重要組成部分,簡言之,社會性要比政治性寬泛的多。從時 間論,政治性存在于社會曆史長河中的一個漫長的階段,社會性的存在比政治性的存在長久 得多。作爲一個徹底的辯證唯物論者,“路就在腳下”,應該着眼長遠,着手當前,正确地做好 當前所承擔的每一項公共管理工作,爲實現無階級、無國家、無政府的,我們的先賢所謂的 “世界大同”的目标而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上 是朝着這個遠大方向努力的一個工程!


               


               四、根據公共管理的客觀屬性構建公共管理的學科體系


               


               學科體系問題是學科建設的基礎和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的 成果,但不能說已經完全解決問題了。事實上,尚有不少問題需要深入地研讨。其中,一個 帶有根本意義的問題,就是公共管理學科體系的構建問題。


               


               公共管理學科體系的構建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這裏講的學科體系是 “門類”學科體系,還是一級學科體系,或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而 言,還有一個綜合“三界”(國家、政府、社會)的公共管理與分門别類的公共管理的關系問題。 筆者這裏拟按“公共管理概論”的範圍定位提出一個研讨意見。


               


               在具體思路上,筆者認爲按内涵與外延去尋找構建學科體系的思路也許是一條出路之 一。這裏有一個“個别――一般――個别”的認識辯證法。具體來說,可以先把方方面面的 公共管理羅列出來,進行歸類分析,然後再提煉出貫通所有類型的共同點。按筆者管見,先 找出公共管理的“三界”(如上述),再綜合貫穿“三界”的共同點。這些共同點大體有:(l)公 共管理及其相關概念分析;(2)公共管理的邏輯起點:公共問題;(3)公共管理的曆史發展:傳 統與現代;(4)公共管理的組織機構:國家、政府、社會組織;(5)公共管理的理論基礎:公共選 擇、委托代理、交易成本;(6)公共管理的基本職能:職責、功能與任務;(7)公共管理的基本範 圍:公共物品、公共服務;(8)公共管理的運作過程:決策、執行與監督;(9)公共管理的保障: 戰略、策略與方法; 10)公共管理的抽象行爲:公共政策與政策分析;( 11)公共管理的物質基 礎:稅收與公共财政;(12)公共管理的行爲規範:道德與法;(13)公共管理的績效評估:定量 與定性,公共與效率。


               


               學科建設之中還有課程設置問題。總體而言,經過多次專家組研讨、論證并通過國務院 學位委員會辦公室審定頒布的公共管理碩士(MPA)專業學位的課程設置方案是合理的和可 行的。隻是,如果筆者提出的公共管理社會性内涵的意見能夠成立的話,那麽社會學似乎應 成爲一門獨立的專業基礎課程,加進核心課程之列,使專業基礎課程變成政(治)、法(律)、經 (濟)、管(理)、社(會)五大基礎理論支撐的學科體系。同時,應該從各個方面去加強學生的 社會學基本理論和基本方法的學習,提高學生從社會學方面去分析問題和解決問題的能力, 使學生的綜合素質更加趨向完整和優化。

            中英文摘要、目錄、大量圖表、參考文獻300

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