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            2018-03-12 16:43:12
            來源:湖南自考網

            中美教育行政組織比較研究............................................................ 2 
            一、中美教育行政組織比較研究的對象、目的和意義........................................ 2

            (一)中美教育行政組織比較研究的對象................................................... 2

            (二)中美教育行政組織比較研究的目的....................................................... 3

            1.把握兩國教育行政組織的曆史沿革............................................... 4

            2.探讨兩國教育行政組織設置的利弊、以及經驗教訓................................ 4

            3.總結教育行政組織發展的一般規律與趨勢.............................................. 4

            (三)中美教育行政組織比較研究的意義............................................... 4

            1.有利于面向未來調整我國教育行政組織改革的戰略................................ 4

            2.有利于面向世界充實我國教育行政組織改革的思路................................ 5

            3.有利于面向現代化推動我國教育行政組織改革的進程............................. 5

            二、中美教育行政組織比較研究的方法和原則........................................................... 6

            (一)比較研究方法.......................................................................................... 6

            1.研究方法的曆史演進.............................................................................. 6

            2.研究步驟............................................................................................... 7

            (二)比較研究原則.......................................................................................... 9

            1.實事求是原則........................................................................................ 9

            2.取長補短、揚長避短原則..................................................................... 10

            3.結合國情原則....................................................................................... 10

            三、中美教育行政組織的曆史沿革.......................................................................... 10

            (一)我國教育行政組織的曆史沿革................................................................ 10

            (二)美國教育行政組織的曆史沿革................................................................ 11

            四、現代中美教育行政組織比較分析....................................................................... 13

            (一)美國現行教育行政組織.......................................................................... 13

            1.聯邦教育行政組織................................................................................ 13

            2.州的教育行政組織................................................................................ 15

            3.地方教育行政組織................................................................................ 16

            (二)我國現行教育行政組織.......................................................................... 18

            (三)中美教育行政組織之異同....................................................................... 19

            1.教育行政組織的法律依據..................................................................... 19

            2.教育立法機關....................................................................................... 20

            3.教育行政組織的權責體系..................................................................... 21

            4.教育行政組織的獨立性......................................................................... 24

            5.教育行政組織的領導體制..................................................................... 24

            6.教育行政組織層級的隸屬關系.............................................................. 25

            7.教育經費分擔、教師任免權及課程制定權............................................. 26

            五、比較中美教育行政組織的啓示.......................................................................... 27

            (一)教育行政組織發展的趨勢....................................................................... 27

            1.教育行政組織管理體制的民主化........................................................... 27

            2.教育行政組織管理體制的科學化........................................................... 28

            3.教育行政組織管理體制的專業化........................................................... 29

            4.教育行政組織管理體制的均權化........................................................... 30

            (二)我國教育行政組織改革籍以借鑒的幾個問題........................................... 31

            1.教育行政組織機構與政府機構的關系.................................................... 31

            2.教育行政組織與學校的關系.................................................................. 32

            3.教育行政組織與社會的關系.................................................................. 32


            中美教育行政組織比較研究
            在當代,人類改造世界的能力顯然已經大大超過人類對自己這種能力的認識,無止境追求創新的欲望,卷起現代新知識地毯式轟炸的狂飙。經濟和社會發展對教育功能的高額要求,迫使人們跨越傳統教育的範疇,朝着新觀念、新體制的目标闊步變遷。

            教育作爲各國可持續發展戰略的基礎,成爲全世界倍加關注的焦點。教育改革的關鍵,莫過于教育行政組織的重組和優化。在我國,把握好這一關鍵的一個視角,就是對中美教育行政組織的比較研究。

            探讨中美兩國教育行政組織理論發展的曆程、模式,兩國教育行政組織在組織體制、組織制度、組織職能、組織權責體系及其運行機制層面的性質與差異,總結不同性質與類型的國家在教育行政發展過程中的經驗教訓,爲我國教育行政改革提供借鑒,是本文的要義。

            一、中美教育行政組織比較研究的對象、目的和意義
            (一)中美教育行政組織比較研究的對象
            所謂比較教育行政(Comparative Educational Administration),是以比較研究法研究兩種以上教育行政制度的一門科學。它分别了解、分析不同教育行政制度的特征、共性及優劣,進而歸納出教育行政的一般原理原則,爲教育行政改革提供指導和參考,以促進教育的進步和發展。比較教育行政組織是比較教育行政的一個分支,涉及的内涵範圍廣、層次多。本文主要闡述、分析和比較的對象是中美兩國教育行政組織的體制、制度、職能、權責體系及其運行機制。 

            1.組織體制。教育行政組織體制的核心是各級教育行政職能結構,載體是教育行政組織結構,兩種結構分别由層級化和部門化構成各自的網絡體系,并疊加成一個有機整體。任何教育行政組織體制的設計、建立與改革、完善,都是着眼于教育行政職權的劃分或分配,體現爲教育行政組織的設置和調整。教育行政組織是一個龐大的體系,既包括中央和地方政府的教育行政組織,又包括各級政府其它職能部門中承擔教育管理職能的機構。不同國家教育行政組織體制形成的原理、依據、方式和形态,有同有異。探讨中美教育行政組織體制之異同,目的在于吸收借鑒他國教育行政組織體制之優點,促進我國的教育行政組織體制的改革,使我國教育行政職能和機構設置符合精簡、統一、高效的根本目标。 

            2.組織職能。教育行政組織職能是指教育行政組織根據國家、社會發展的需要,依法對教育活動進行管理所具有和發揮的功效和能量,明顯地反映教育行政組織代表的國家性質和管理運作的基本方向。研究中美教育行政組織職能的設置和劃分,目的在于爲我們在改革中,怎樣準确地确定教育行政組織究竟應該管什麽,管到什麽範圍和程度,提供寬泛的視角,把達成目标、适應環境、内部統合、型态維護的一般組織職能,具體化爲具有現代适應性的教育行政組織職能。 

            3.組織制度。教育行政組織制度是教育行政組織體制的法律保障,是教育行政組織存在和發揮功能的依據和規範。加強教育行政組織的法律制度建設,是實現對教育行政法律控制的重要方式。組織制度是否健全、合理,适應經濟和社會發展要求的程度和運行效果如何,決定能否實現教育行政組織的目标,決定能否有效推進教育的改革、建設和發展。各國教育行政組織制度的曆史和現狀差别較大,但現行運作中的許多要素不乏可借鑒性。國外的教育立法和組織制度建設較之我國起步較早,許多發達國家已形成比較完備的體系。對比中美教育行政組織制度,旨在把握教育行政組織制度發展的規律,促進我國這方面的建設和發展。 

            4.組織權責體系。教育行政組織體系的構建應體現權責一緻的原則,确立行政權力與行政責任的對應關系,并用合理、科學、嚴格和準确的行政規章制度加以規定。教育行政組織體系中的每一個層級和部門究竟應該具有什麽樣的權力以及相應的責任,這是各個國家教育行政改革面臨的共同課題。比較中美兩國在這個問題上的情況和異同,旨在推動我國教育行政改革的研究及改革方案的實施。 

            5.組織運行機制。教育行政組織的運行機制體現爲,教育行政組織通過怎樣的邏輯、程序、程式和手段履行職能,實現目标。市場經濟體制的建立和完善,要求教育行政組織運行機制的宏觀模式,必須定位在正确把握市場規律和教育規律關系的基礎上。在我國,這是一個全新的課題。比較中美教育行政組織的運行機制,目的是了解不同國家教育行政組織運行的規律,以及根據經濟和社會發展不斷進行調整的動向,激活我們的機制,促使教育行政組織朝着符合改革和發展需要的方向良性運行。 

            (二)中美教育行政組織比較研究的目的
            古代希臘的特爾斐神殿裏,挂着“你要認識你自己”的銘文。認識自己是自古以來人們的永恒課題之一。古羅馬的曆史學家塔西佗曾說:“要想認識自己,就要把自己同别人進行比較。”爲什麽要比較,就是爲了更好地發展自己。比較研究教育行政,目的在于把握兩國教育行政組織的曆史沿革,探讨兩國教育行政組織設置的利弊、以及經驗教訓,總結教育行政組織發展的一般規律與趨勢,以指導我國教育行政組織在改革中按照科學化、現代化、高效化的總體要求健康運轉。

            1.把握兩國教育行政組織的曆史沿革
            任何事物的今天,都是昨天的延續。要想把握現實,就得了解曆史。

            任何事物的發展,都是在特定的系統、要素和環境的相互作用中實現的。中美教育行政組織變革至今,每一步都有曆史的道理。每一個道理,都值得我們注意和思索。每一次注意和思索,都能爲我們提供有益的信息。

            中國和美國的教育行政組織,都分别經曆了輪複一輪的曆史變遷。各自沿革的整個過程,積澱了探索、創新的經驗和教訓,也透着在今天看來仍有現實意義的啓示。通過對其了解和比較,無疑可以加深我們對兩種不同的教育行政體系怎樣産生,怎樣變化,怎樣發展的情況的認識,可以從這種認識中進一步把握兩種不同的教育行政體系和理論的特點及發展趨勢。 2.探讨兩國教育行政組織設置的利弊、以及經驗教訓
            曆史總是在二律背反中前進的,任何事物的現實成果都包含着成功與失敗、經驗與教訓。經驗指導我們正對未來往前看,看出高度,看出檔次;教訓指導我們正對未來往後看,看出回避,看出忌諱,從而,用聰明去迎接新事物。

            每個國家教育行政組織的設置,必然受到傳統因素、政治因素、經濟因素和文化因素的影響,而處于一種背景中的教育行政組織,必然有可以讓處于另一種背景中的教育行政組織借鑒的要素。“他山之石可以攻玉”,通過對中美兩國教育行政組織設置的比較研究,分析各自的利弊,有利于我們了解自己尚未經曆過,但的确又是有利于自己的經驗,從而取人之長補己之短,改進我們的教育行政組織設置。

            3.總結教育行政組織發展的一般規律與趨勢
            任何事物的發展必定有規律可循,有趨勢可依。自覺把握發展規律和趨勢,必然克服前進中的盲目性和被動性。社會制度和體制不同,會使不同國家教育行政組織發展的特殊規律和趨勢各異,然而,作爲具有履行共同職能的各國教育行政組織,依然要遵循普遍發展規律和趨勢。通過對中美兩國教育行政組織的比較研究,可以從聯系和區别中總結這種一般規律與趨勢,使我們能夠在更加寬泛的範圍中思考和增強我國教育行政組織在現時代的适應性。 (三)中美教育行政組織比較研究的意義
            比較研究的出發點是發現長短,落腳點則是取長補短、揚長避短。鄧小平同志關于“教育要面向現代化,面向世界,面向未來”的要求,爲中美教育行政組織比較研究提供了指南,由此引發出比較研究的重要意義。

            1.有利于面向未來調整我國教育行政組織改革的戰略
            教育本來就是一種面向未來的事業,任何一項教育改革的戰略,也都應該以面向未來和适應未來爲支點。

            改革開放二十幾年來,随着經濟、教育、科技體制改革和政治、文化領域改革的不斷深入,我國各方面社會事業取得了長足進步。經濟體制改革的不斷深入,社會對教育的有效需求的不斷增大,《教育法》和《高等教育法》的深入貫徹實施,面向21世紀教育改革項目的不斷落實,都要求進一步調整我國教育行政組織改革的戰略。1985527日公布的《中共中央關于教育體制改革的決定》指出:“在教育事業管理權限的劃分上,政府有關部門對學校主要是高等學校統得過死,使學校缺乏應有的活力;而政府應該加以管理的事情,又沒有很好地管理起來。”基于改變這些弊病的考慮,我們調整教育行政組織改革戰略的出發點和着力點在哪裏? 目前,我國正在緻力于建立和完善具有中國特色的社會主義市場經濟,面向未來調整政府的教育行政職能應以市場爲導向,以宏觀調整爲基本手段,通過處理好控權和放權的關系,加強學校的辦學自主權,激活學校自主辦學的活力,促使學校真正面向社會依法自主辦學。

            比較中美兩國的教育行政組織,可以使我們從原有改革規劃和各種經驗的基礎上理清改革戰略的思緒,明确深化教育行政組織改革的指導思想、目标、方針、原則、重點、手段和整體框架,形成與未來要求相适應的改革戰略。

            2.有利于面向世界充實我國教育行政組織改革的思路
            教育行政組織改革的舉措新不新,步子大不大,效果優不優,關鍵取決于思路先進不先進。先進的改革思路,必須體現先進經驗,體現前沿水平。在國際間政治、經濟、文化交流和聯系日益密切的今天,加強與國際溝通,研究他國教育行政組織改革的曆程,大膽借鑒各國現代化建設的成功經驗,有利于形成我國教育行政組織改革的嶄新思路。

            比較研究中美教育行政組織,可以使我們通過了解世界的一個側面,再調整教育行政職能體系,明确各層級教育行政組織的職能範圍和界限;調整教育行政權力體系,正确處理集權與分權的關系;調整、改革教育行政組織,按照機能一緻、權責一緻、精簡效能原則建立教育行政組織機構,并保證機構的完整性;健全教育行政組織運行機制,通過規範、目标、分工、程序、監督等因素的有機配合形成靈活高效運轉的運行機制;健全教育行政法制體系,依法行政等方面,形成既與世界發展趨勢相吻合,又符合我國國情的改革方案。

            3.有利于面向現代化推動我國教育行政組織改革的進程
            教育必須爲社會主義現代化建設服務,即教育必須自覺服從和服務于經濟建設這個中心,用現代化的觀念和手段,促進經濟和社會的全面進步。我國教育體制經過多年的改革,取得了很大的進展,原有體制不适應新形勢需要的情況已經得到較大改變。但是,改革的力度和進程,離現代化的要求仍然具有明顯的差距。 加強對世界各國的教育行政組織的理論和實踐的研究,可以使我們進一步了解和把握現代化在技術、手段、方法和設施等方面對教育行政組織改革的要求和标準,借鑒其它國家在有關方面的成功經驗,積極穩妥地推動我國教育行政組織改革的步伐和進程。

            二、中美教育行政組織比較研究的方法和原則
            (一)比較研究方法
            1.研究方法的曆史演進
            運用比較研究法來研究教育問題,自古有之。如我國孟子曾運用縱線式比較研究法研究教育目的,歸納出教育的主要目的在“明人倫”。《孟子?滕文公篇》雲:“滕文公問爲國。孟子曰:‘民事不可緩也……設爲庠序學校以教之:庠者,養也;校也,教也;序者,射也。夏曰校,殷曰序,周曰庠,學則三代共之,皆所以明人倫也。”古希臘學者柏拉圖(Plato)在其名著《理想國》(Republic)中,根據其周遊各地觀察比較各地教育制度後提出了比較教育的理念。

            古人雖曾用比較法來研究教育問題,但僅僅局限于零散的意向、想法和觀點。建立嚴謹性的比較教育學,始于法國人朱利安(MAJulian)。1817年,朱利安發表了《比較教育學的計劃及初步構想》一文,正式提出建立比較教育學的建議:(1)運用科學方法進行教育的比較研究;(2)建立永久性的組織與人員,從事教育比較研究;(3)發行比較教育刊物,報導研究的成果或發展消息。180多年來,比較教育學經曆了描述借用時期、因素分析時期及科學研究時期,從理論到運用,形成了不斷完善的體系和成果。

            1)描述借用時期
            止于1900年以前的時期被稱爲描述借用期。該時期在比較研究方法上有三個主要特征:(1)偏重各國教育制度現況的表面描述,未進一步探究形成各國教育制度的背後因素;(2)研究目的偏于移植或借用他國的教育制度;(3)研究方法過于主觀,研究資料主要源于個人的觀察,統計程序不夠嚴謹。主要代表人物爲法國的谷森(Victor Cousin1792-1867)、美國的曼恩(Horace Mann1796-1859)、巴納德(Henry Barnard18111900)、英國的阿諾德(Matthew Arnold1822-1888)等。

            2)因素分析時期
            該時期介于1900年至1960年之間。二十世紀初期,人們意識到描述借用時期的缺陷,并逐漸發現,教育制度有其形成的曆史文化及社會經濟背景,教育的比較研究不能僅止于現況的描述,并提倡簡單移植,必須進一步分析形成各國教育制度的曆史、文化、社會、地理及經濟背景或因素,以便在學習他國的經驗同時,注意到國情的差别,克服盲目學習和照搬。該時期的研究重點,是分析形成教育制度的各種潛在因素。主要代表人物包括英國的薛德勒(Michael Saddler18611943)、漢斯(Nicholas Hans18841969)、馬林遜(Vernon Malison),美國的康德爾(Isaac Kandel1881-1965),及德國的薛崇德(Frederick Schneider)等人。

            3)科學研究時期
            1960年代以後,教育的比較研究又邁入了一個新裏程,特别講求方法論本身的研究,比較方法更趨科學化或客觀化。本時期認爲比較研究法要能科學化,必須從下列四方面着手,即(1)重視科際整合的研究方法,利用各學科的知識與方法來協助教育的比較研究;(2)重視團體的共同研究,由多位專家組成一個團隊,合作進行研究,以便各盡所長及集思廣益;(3)重視計量的方法,如運用統計學的方法來确定教育現象及有關影響因素之間的正确關系;(4)建立比較法的模式,按部就班、循序漸進進行研究,并獲得正确的結論。該時期的主要代表人物有貝爾德(George Bereday)、侯姆斯(Brian Holmes)、諾亞(Harold JNoah)、愛克斯坦(Max AEckstein)、及金恩(EJmung king)等。

            2.研究步驟
            進行教育行政組織比較研究,一般采取以下八個步驟:選擇研究主題、界定研究問題及目标、選擇研究樣本、收集并分析資料、分析解釋形成背景、分類排列資料、進行比較研究、作結論。 1)選擇研究主題
            選擇研究主題是比較研究的首要步驟,既具有基礎作用,又具有統攬全局的作用。主題是否準确和明确,将決定研究的水平和質量。在選擇研究主題時,必須把握下列三點:

            第一,研究主題具有現實性。研究的目的是爲現實服務,研究主題一定要反映現實改革的需要,有利于解決現實存在的問題。

            第二,研究主題具有根本性。進行比較研究,重在解決帶根本性的問題,選擇主題切忌糾纏于細微末節或一般性問題。

            第三,研究主題具有實用性。比較研究不僅要解決理論問題,更重要的是要解決實際問題。選擇主題要有益于制訂切實可行的方案,推動教育行政改革的實踐。

            2)界定研究主題
            研究主題初步選定後,應進一步界定内涵,全面、準确地明确研究的方向、範圍和程度。界定研究主題包括三項工作:一是制定具體的研究目标;二是界定主題中所包括的概念或變量;三是确定所要研究的确實範圍。

            3)選擇研究樣本
            選擇研究樣本是确定研究切入點的關鍵,決定比較研究的具體對象。要根據研究主題的要求,在若幹可供選擇的對象中,選定符合實現比較目标的對象作爲樣本。在選擇樣本的時候,必須注意:

            第一,樣本要具有代表性。所選樣本應該在研究問題上,具有一般性、典型性和前沿性,研究的結果才會有價值。

            第二,樣本要具有可借鑒性。所選樣本的比較結果,應該對比較研究緻力于解決的某個國家或某個地區的問題,具有明顯的可借鑒性,而不僅僅具有可鑒賞性。

            第三,選擇樣本要有利于提高研究的效率。科學化的比較研究,并不意味着比較研究的對象越多越好,而是在以最經濟的方法,對所研究的問題做最明确而客觀的解答。因此,要以技術含量而不是以數量選擇樣本。 4)搜集并分析資料
            搜集、分析資料,是着手比較研究的前提。資料充實、翔實并分析得當,比較研究就能順利推進,實現目标就有了良好的基礎。

            搜集資料的方法主要有閱讀書面資料和實地考查訪問。閱讀的書面資料,應包括第一手資料、第二手資料和輔助資料即未經别人分析解釋及補充過的原始資料,如各國教育行政機關的報告書、立法機關的讨論紀錄、報章雜志實地采訪的報導、及教育法令規章等;參考原始或第一手資料後加工形成的資料;與主題沒有直接或明顯關系,隻有間接或隐含關系的資料,如文化、社會、經濟、地理等方面的資料。

            在有條件的情況下,到被研究的國家(或地區)去作實地考察,能夠增強對研究對象現狀的直感,有利于豐富從資料中獲得的認識,更好地進行比較研究。

            分析資料就是要對采集的資料進行整理和取舍,精心挑選有價值的資料,以提供比較研究的素養。

            5)分析解釋形成背景
            不同地區或不同時期的教育行政制度,有其必然的曆史文化及社會經濟背景,如果隻研究表面現象而不深入分析其潛在形成因素,難免造成研究失實,并會導緻盲目移植及改革失敗。因此,分析資料結束後,應進一步分析或解釋各該教育行政的形成背景或因素。

            6)分類并排資料
            在正式比較前,還應将各地區(或時期)的資料依相同的分類标準加以分類(classification),然後再将各地區(或時期)的同類資料并排在一起,以供比較。

            并排的目的有三:第一,使各國資料依類别對照排列,一目了然且易于比較;第二,審視所收集到的資料,确定是否有比較的可能性;第三,透過并排所顯示出來的概況,建立暫時性的結論或假設,供下一步比較驗證之用。

            并排的方式有兩種,一種爲圖表式(tabular juxtaposition),一種爲文字式(textual juxtaposition)。圖表式并排是将資料化成圖表,再将各國同一類的圖表并排在一起。文字式并排則是以文字叙述資料,再将叙述各國資料的文字并列在一起。圖表式及文字式并排各有優缺點,通常依資料性質交互使用。一般說來,靜态或可量化的資料較适合采用圖表式并排,而動态及不能量化的資料較适合采用文字式并排。 7)進行比較研究
            比較(comparison)又稱爲同時比較(simultaneous comparison),是将分類并排後的各國或各地區的資料,反複而細心的加以對照比較,以了解其異同及作爲下結論的依據。“比較”步驟是比較研究的核心,應注意把握三個要點:(1)要把比較重點放在比較點(comparative points)上,如比較點爲各國的教育行政組織,則比較時就應把重點置于教育行政組織上;(2)要留意各國或各地區在比較點上的相同及相異處,相同處有助于原理原則的歸納,相異有助于發現各國或各地區的特色;(3)所選定的比較點要和比較研究目的相一緻。

            8)作結論
            将各國家(或地區)的資料加以比較研究,重要的是要就研究預期的目的作出結論。結論一經形成,比較研究便告結束。在完成作結論步驟的前後,有以下問題需要加以注意:

            第一,要針對研究目的下結論,使研究目的所揭示的問題,在結論裏都能獲得答案。

            第二,将自己的研究結果與他人所作的同類研究結果相比較,從中找到調整和改進的啓示。 第三,根據研究結論,向有關機關團體提出建議,供他們作爲決策的參考。

            第四,以研究結論爲基礎,進一步作好深入研究。

            (二)比較研究原則
            1.實事求是原則
            比較研究的目的,是比出長處,比出經驗,促進我們自己的改革和建設。在比較研究中堅持實事求是的原則,就是要客觀、全面、準确、系統、曆史地分析研究對象的現象和本質,除了在意識形态問題上不能含糊,在各種比較的問題上,還要做到是先進就要肯定先進,是落後就要承認落後,可以借鑒,就要勇于借鑒,不可以借鑒,就不能生搬硬套。不能用主觀價值取向和想當然的意向進行評價和決定取舍。中美兩國的教育行政組織産生的曆史背景、文化背景、政治經濟背景不同,對許多問題進行比較具有較大的難度。隻要堅持馬克思主義關于實事求是的原則,克服主觀性和片面性,完全可以比較出有利于我國教育行政組織改革的經驗和啓示。

            2.取長補短、揚長避短原則
            随着社會的發展和信息時代的到來,世界日益成爲不可分割的整體,國際交往也愈益頻繁。抓住這一機遇,認真吸取别人的有益經驗,可以使我們改革和建設的步子邁得更大,發展得更快。任何一種教育行政組織都有其優點和缺陷,進行教育行政組織比較研究的目的在于清楚地了解我們和别人的優勢與長處、劣勢與短處所在,從而取長補短、揚長避短。遵循取長補短、揚長避短的原則,既要克服妄自尊大、抱殘守缺,又要克服妄自菲薄、不堪自強的兩種片面心理和态度。 3.結合國情原則
            進行比較研究還要注意避免“盲目移植”傾向。所謂盲目移植,就是不分是否符合我國國情,在我國盲目效仿或移植别國的教育行政體制。既使是别國在教育行政體制建設中取得的成功經驗,未必都适合我國的國情。隻有學習和借鑒符合我國國情的經驗,比較研究才有實際意義和價值。遵循結合國情的原則,就要在比較過程中和通過比較總結出來的各種先進之處及經驗,進行針對我國國情的梳理,把對研究成果的肯定,落腳在我們可以學并且學好後真正有利于推動我們改革的基點上。

            三、中美教育行政組織的曆史沿革
            (一)我國教育行政組織的曆史沿革
            我國教育的曆史源遠流長,早在西周時期就初步建立起較具穩定性的教育體制系統,劃分爲國學和鄉學兩種類型。至漢代,确立了“私學”和“官學”并存的教育體制。自隋唐始,以科舉選才,雖有主事科舉的機構,但缺乏嚴密的教育行政組織。宋明時代的國子監,象征意義大于實質功效。清末廢科舉興學校,教育體制應運而生:光緒三十一年(1905)設立“學部”,統轄中央教育行政,設立“提學使司”,掌管各省學務,光緒三十二年在各州縣成立“勸學所”,“中央、省、縣”三級制的教育行政制度由此奠定。

            民國時期,教育行政制度仍多沿用前朝政策,隻是機關名稱有所改變。1912年設中央教育機關爲教育部,省爲教育廳,縣市爲勤學所,實行中央集權制,即教育部爲統轄全國教育的最高機關,省縣有關部門必須服從,此與美國的地方分權制迥異。1927年雖實行“大學區制”,但不到兩年即被廢止而恢複原制[1]1928年仍改采行三級制(中央爲教育部,省爲教育廳,縣爲教育局)。

            建國後,根據《中華人民共和國中央人民政府組織法》在政務院下設教育部,管理全國教育事宜。1949111日教育部成立。初始教育部設辦公廳、高等教育司、中等教育司、初等教育司、社會教育司和視導司。1950年底,成立參事司。1952年成立高等教育部。原教育部主管全國普通教育、師範教育(包括全國高等師範院校)、民族教育和工農業務教育。地方教育行政管理機構,在省、地區(市)、縣三級設教育廳、局,受中央統一領導。1958211日,一屆人大五次會議通過的《關于調整國務院所屬組織機構的決定》将教育部和高教部合并爲教育部。1963年國務院第137次會議又一次決定分設高等教育部,從19643月起兩部分開辦公。教育部主管全國普通教育、業餘教育和職業教育方面的工作。高教部主管有關高等教育、留學生管理等方面的工作。19667月,高等教育部和教育部再次合并爲教育部,這時“文化大革命”已開始,業務工作逐步陷于停頓,因此,雖然合并但内部機構未變動。“文化大革命”開始後,教育的各級管理部門和學校領導,普遍受到沖擊,全國教育行政組織陷于癱瘓和半癱瘓狀态。“文革”結束後,教育行政管理逐步走上正軌。1985年教育部撤銷,成立國家教育委員會。其後,各地方也開始建立省、市、縣級教育委員會,至1990年設教育委員會的省有河北、山西、遼甯、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南、湖北、湖南、廣西、四川、貴州、雲南、陝西、甘肅、新疆等省。内蒙古、青海、甯夏、海南等省、自治區仍設教育廳;西藏自治區設科學教育委員會。有的市高等教育局和教育局仍分設,如北京設高教局、教育局和成人教育局:天津設高教局、教育局和第二教育局;上海設高教局、教育局和成人教育委員會;廣東省設高教局、教育廳。

            1998年八屆全國人大又決定,國家教育委員會改爲國家教育部。下設機構包括:辦公廳、研究室、人事司、發展規劃司、财務司、基礎教育司、職業教育與成人教育司、高等教育司、民族教育司、師範教育司、教育督導團辦公室、社會科學研究與思想政治工作司、高校學生司、科學技術司、教育部體育衛生與藝術教育司、語言文字應用管理司、語言文字信息管理司、國際合作與交流司、國務院學位委員會辦公室、中國聯合國教科文組織全國委員會秘書處、離退休幹部局、機關服務中心。

            (二)美國教育行政組織的曆史沿革
            美國教育行政制度的基本特征,是注重求新求變及地方分權。教育行政權屬于各州,且各州又把教育行政權大量地委授給地方。

            美國是由歐洲移民所建立起來的國家,其中以來自英國的移民居多。當移民在北美開置拓土的初期,因地廣人稀及交通不便,故村落散居,各村鎮乃各自在區内興辦學校以教育子女,并藉鎮民會議(town meeting)來處理教育的管理事宜。及至十八世紀中葉美國尚未獨立之前,北美新英格蘭(New England)地區形成一種所謂的學區教育行政制度,舉凡關于校董的推舉、捐稅的征收和教師的甄選,均由各該學區自行作主,充分表現教育純粹是一種地方的性質。此種制度随著殖民地的拓展而遍及全美。

            獨立戰争結束後,美國于一七八九年制定聯邦憲法,在憲法中并未論及教育行政權力的分配。那麽在制憲時,何以未賦予聯邦任何教育行政權力?且在憲法中竟無一語論及教育呢?其可能原因有四:第一,如前所述,自殖民開始時,教育即由地方辦理,制憲時各州基于既得權益的心理,可能堅持不願放棄太多權利給聯邦,以免聯邦勢大而削弱各州的自主性。況且在制憲時所急需解決的問題,爲如何團結各州使其日趨合作;以避免因争執而陷于分崩離析,至于其他事宜皆屬次要的問題,可聽由各州自行解決,教育即屬被視爲次要問題之一;第二,當時制憲者多系接受私人自費或地方辦理的教育,對于由政府(尤其是聯邦政府)來辦理教育的觀念自然極爲淡薄,甚至未思及此;第三,制憲當時,其他國家如德、法、英等國均尚未建立公立的教育行政制度,教育實權仍操于教會或私人之手,美國爲一新立國家,自亦難以标新立異或思及于此。 由于憲法未論及教育,故教育仍沿舊制由地方自行辦理。直到稍後憲法于一七九一年修正,于第十條修正案中規定了本憲法所未授予聯邦或未禁止各州行使的權力,皆保留給各州或其人民,至此教育行政權才正式成爲州的保留權。惟各州日後仍極少自行運用此種權力,而是沿襲傳統,将辦理中小學教育的權力委授給各地方行使,地方分權式教育行政制度仍舊維持着。制憲時,爲免聯邦權力過大,又規定修憲須經各州批準,緻晚近雖有人主張應賦予聯邦若幹教育行政權力,但因此一規定而未得逞。依憲法第五條規定:須經國會兩院各以三分之二以上議員通過提出修正案、或經三分之二以上州議員請求國會召開修憲會議後,始得提出修憲案;而經以上兩種方式提出的修憲案,須再經四分之三州議會或四分之三州修憲會議之批準後,始得生效。

            美國教育行政組織分爲聯邦、州、地方學區三級。聯邦設教育部,爲中央負責教育行政之機關。州設有教育董事會(委員會)與教育廳,地方學區則設有學區教育董事會(委員會)與教育局。

            四、現代中美教育行政組織比較分析
            教育行政組織機構改革要适應市場經濟條件下教育發展的需要,做到機構精簡,高效率運行,必須在總結曆史與現實的教育行政組織運行經驗與教訓的基礎上,借鑒他國可取的做法。下面就中美教育行政組織的若幹方面作以比較,以期能對我國的教育行政組織改革有所助益。

            (一)美國現行教育行政組織
            美國現行的教育行政組織體系包括聯邦、州和地方三級。

            1.聯邦教育行政組織
            美國的國家權力分爲立法權、行政權和司法權,分别由國會、總統及其行政機構和聯邦最高法院行使。

            國會
            美國國會在教育行政方面的主要權限有:(1)聯邦教育法律的立法權。(2)聯邦教育經費的籌款權。(3)聯邦教育經費預算的決議權。(4)聯邦最高教育行政官員任命的同意權。依照法律,聯邦教育部的部長、副部長及各司司長均須由總統提名經國會(參議院)同意後方可任命。同時國會對違法失職的聯邦教育行政官員擁有彈劾權。

            在向國會提出和國會辯論教育議案的過程中,政府機構、輿論界、以及代表不同利益群體的院外集團有着重要的影響。在美國,有各種各樣的與教育有關的利益,其中許多都有全國性的組織,能夠在地區、州以緻全國範圍内發揮作用。美國全國教師聯合會、美國大學教授協會、美國大學聯合會、美國州立大學與學院協會、美國初級學院與社區學院聯合會等上百個教育利益群體、以及各州的教育廳等在華盛頓均設有辦事處。他們積極向國會議員遊說,常常能夠影響教育方案的提出、修訂或通過。 聯邦法院
            根據美國憲法的規定,聯邦法院擁有國家的司法權,有權審查聯邦法律、聯邦的行政命令、州憲法、州法律以及州的行政命令是否與聯邦憲法相抵觸,如若抵觸,則可宣布其爲無效。因此聯邦最高法院對各級教育行政組織都有着直接的強有力的影響。

            聯邦政府
            美國實行總統制。總統不對國會負責,直接對選民負責。總統對聯邦教育行政具有重大影響,其主要職權有:(1)公布教育法案。依規定國會通過的教育法案須送經總統頒布生效。如果總統不贊成該項法案,可以行使否決權,除非經國會複議三分之二多數同意維持原案。(2)任免聯邦教育行政官員。經參議員同意,總統有權任命聯邦教育行政高級官員;聯邦教育行政較低級的官員則由總統自行任命;凡經總統任命的聯邦教育行政官員,總統均有權予以免職,不須經參議院同意。(3)領導和監督聯邦教育行政機構。美國聯邦教育行政機構直接對總統負責,而非向國會負責。

            聯邦教育部
            教育部是美國聯邦政府中直接負責教育行政工作的機關。聯邦教育部設有:部長,爲該部的最高行政官員,負責領導和監督本部的工作,并擔任總統的首席教育顧問。副部長,在部長不執行職務時,副部長即代任。在本時,副部長的主要職權是負責直轄市本部與政府其他各部以及州與地方政府的關系。

            美國聯邦教育行政組織的職能如下:(1)分配和管理聯邦補助的教育經費,以推動全國教育的發展。美國國會通過的有關教育的立法幾乎都附有給予相應财政資助的條款。這些财政資助大多由教育部負責分配,并檢查其使用的結果。從曆史上看,聯邦對教育的這種資助有三個基本目标:一是資助适齡青少年進入各級各類學校,以促進教育的均等;二是資助職業技術教育和成人教育,幫助青年的成年人就業,以适應經濟和社會發展的需要;三是資助某些重要學科的發展和高等學校的科學研究,以适應國防和國際競争的需要。(2)搜集全國教育數據,提供信息服務。美國聯邦教育行政機構自設立之日起,就把收集有關教育發展的數據作爲自己的基本職能之一。從1871年始,聯邦教育署每年公布有關教育的統計報告和統計資料。本世紀二十年代至五十年代,聯邦教育署又從事了美國教育的雙年調查,并公布統計結果。自1962年開始,該署每年出版綜合性的《教育統計摘要》和其它專項統計資料。1974年國家教育統計中心的建立以及之後“教育資源中心”的建成,使美國教育信息的搜集、儲存實現計算機化,并使該中心成爲世界上最大的教育信息情報系統。該系統不僅向各級政府部門和教育研究機構提供各種數據和分析報告,同時還影響和支持着各級各類學校的教育決策。(3)開展教育研究,促進教育革新。開展教育研究是美國國會賦予聯邦教育行政機構的另一項基本任務。早在1954年,美國國會就曾專爲教育研究制定了一項法案,即“合作研究法案”,授權聯邦教育總署資助公私機構開展教育研究、研究培訓以及調查和研究結果的推廣工作,資助建立實驗學校。1972年,國會通過法案設立國家教育研究所,專門從事教育研究與發展工作,以協助解決或減輕美國教育的問題,促進教育工作的藝術化、科學化、專業化以及建立有效的教育研究與發展制度。此外,國會通過的每項教育法案幾乎都包括使用部分補助教育的資金來從事教育研究與發展工作的條款。1977年度,聯邦用于教育研究與發展的經費曾達2575億美元,占當年聯邦教育支出的近五分之一。

            2.州的教育行政組織
            美國的國家政體采取聯邦制,州在國家權力結構中是極爲重要的一級。州有州憲法,州議會爲兩院制。根美國聯邦憲法的規定,教育的管轄權在州一級。因此,州議會有權制定本州的教育法案,确定本州教育的基本目标和基本政策。

            各州對教育的權限不盡一緻,但一般包括如下幾項:(1)指導或認可學區的建立、改變或廢除;(2)改變學區教育董事會的結構和權力;(3)更換在職的教育董事會成員或取消其任職;(4)建立公立中小學的校曆及應授或禁授的課程;(5)決定提高學校收支的來源和方法;(6)規定教師的資格及任期;(7)規定各類公立學校的修業年限和學生入學的最低标準;(8)頒發新建高等學校的特許狀,撤銷不符合州法律條例的公立學校的辦學特許證書等。

            各州的法院系統負責對州憲法對解釋和裁決。這些解釋和對有關訴訟案尤其是善于教育訴訟案的裁決,對學校的課程内容、教育财政、教育人事制度及其它教育管理事宜有着直接的影響。

            美國各州都設有州的教育行政機構,全面負責州的教育事宜。州的教育行政機構由負有決策職能的州教育董事會和負有執行職能的州教育廳組成。

            州教育董事會
            州教育董事會是負責本州初等和中等教育的行政管理機構。一般另設高等教育董事會負責高等學校的管理與協調。在多數州,教育董事會也兼管職業教育,若幹州也設有州的職業教育董事會。州教育董事會一般由7-10人組成。董事會董事産生的方式依各州而别。大體有四種:(1)直接由全州人民選舉;(2)由州長任命;(3)由州政府官員兼任;(4)由地方教育董事會選舉。在多數州,董事的任期爲4-6年。

            州教育董事會的職權是根據州議會之立法,決定州的基本教育政策。其範圍大緻包括:(1)任用州教育廳之相關人員;(2)制定各級學校的建校标準;(3)根據州法,制訂州内各種教育人員之資格與證書獲得的程序;(4)評鑒州内所屬學校;(5)制定資源分配(如聯邦補助與州之教育經費)的公式與原則;(6)初步審核教育廳所提之預算,再轉送州議會定奪。

            州高等教育董事會
            目前,美國50個州中,除俄懷明州外,都設有某種形式的中學後或高等教育管理、協調機構。這些機構的名稱、權力和責任各州不盡相同,但大體可以分爲兩類,一類是屬于管理性的,一類是屬于協調性的。屬于管理性質的委員會擁有管理和經辦下屬院校的法律責任。在州的撥款确定以後,他們的權力涉及到學校的預算管理和經辦方針的确定,也涉及到形成預算和把預算提交給議會和州長。在涉及到學校内部的運營和管理方面,他們有制定規章以及任免校長的權力。當然,這些管理委員會在不同的州也不完全相同,有11個州的高等教育管理委員會其管理權限包括本州所有或大多數公立二年制與四年制的學院與大學。在另外的8個州,他們的權限隻包括高級公立大學和學院。一些州的高等教育管理委員會有很強的執行系統,其首席執行官員就是該州大學系統的校長。如在佐治亞,北卡羅來納和威斯康星。而在其他一些州,執行系統則較弱。屬于協調性的州的高等教育委員會則沒有管理和經辦學校的法律責任。盡管如此,他們其中有一些有權提出州的公立高等教育的統一預算,獲得和分配撥款,批準與評價專業計劃,以及對州的高等教育系統進行規劃,還有一些協調委員會僅僅屬于咨詢性質,主要責任是制定本州的高等教育規劃。

            州教育廳
            州教育廳是州教育董事會的執行機構。各州教育廳的職權也不盡相同,一般主要包括下述各項:(1)執行州教育董事會的決定和教育法令。拟定本州的教育目标和實施方案;(2)向州教育董事會、州議會、州長和州其他部門提供教育方面的咨詢和建議;(3)編制州的教育預算草案并執行州的的教育預算;(4)管理和分配聯邦對州的的教育補助款,落實州政府對地方教育的各項補助金;(5)辦理教育人員資格鑒定并爲教學和行政管理人員頒發證書;(6)管理由州設立的中小學,視導和認可其他中小學;(7)興辦或地方興辦教育人員的在職培訓;從事或其他機構開展教育研究。

            各州設有教育總監(有的稱教育廳長或公共教育專員),作爲州教育董事會的執行官員并擔任州教育廳的首腦。總監選任的方式不同,目前有18個州由公民選舉,有28個州由州教育董事會任命,其餘4個州由州長委任。總監之下一般還設有副總監和若幹總監助理總監工作。

            教育廳内部業務部門的設置及分工因州而異,以俄亥俄州爲例,該州教育廳下設電腦服務及統計報導處、中等及初等教育處、教育機會均等處等18個處室。

            州教育廳還依照聯邦有關法律的要求或本州的需要設有各種顧問委員會,以及爲執行聯邦或州的專項教育計劃而設立的專門機構或中心。如加州設有70個地區職業培訓中心,15個地區師資教育和計算機中心,27個教材陳列中心等。

            3.地方教育行政組織
            實行地方學區制是美國公共教育的一大特色。在美國,公共教育權雖屬于各州,但各州議會都依法設置地方學校行政區,即學區,負責辦理和維護地方的公立學校。學區的設置也依州而别,有的依行政建制的縣(相當于我國的專區)、市、鄉、或鎮爲學區,有些則與普通行政區域無關,是專爲教育設立的學區,稱作獨立學區。學區的類型亦不同,如有的是以小學爲主的普通學區,有的是包括從幼兒園到高中的聯合學區。有的隻是包括初、高中的中學學區,還有由地方或地方與州合辦的社區學院區和職業技術教育學區等等。

            地方學區的教育行政機關也由兩部分組成,即具有決策職能的學區董事會和執行職能的學區教育局。

            學區董事會一般由39人組成,多數由當地居民選舉産生,少數由州或地方政府委任,任期通常爲46年,大多無薪俸。學區教育董事會同學區一樣,是州的有關法律所設立。學區董事會管理學校的一切權力都有法律規定。各州授予學區教育董事會的權力亦各不相同。在那些實行教育集權的州,學區教育董事會隻被允許在限定的範圍内工作;在實行教育分權的州,授予學區教育董事會的權力則相當廣泛。一般來講,學區教育董事會的職權包括:(1)執行州教育法律及州教育行政機關頒布的各種規章指令;(2)制定本學區的教育目标及相應的政策;(3)選聘學區的學監;(4)審核并批準教育預算、人員任用、薪級表以及教科書和課程的變更等;(5)裁決教育上的糾紛,如審核處罰學生及辭退教師等事宜;(6)宣傳報導教育消息,以使學區居民了解本學區教育的狀況。

            學區設有教育局,作爲學區教育董事會的執行機構。教育局的行政首腦由學區的學監擔任。在多數學區,學監由教育董事會選任,也有一些學區由公民選舉。學監任期一般爲34年,期滿後由教育董事會決定是否續聘。

            學監在學區中的地位極爲重要,是學區教育事業的重要管理人。學監的職權和工作範圍也依學區而别,但一般包括如下:(1)作爲教育董事會的首席執行人和教育顧問,學監必須出席教育董事會的所有會議(除了會議要讨論學監的重新雇傭問題),并負責準備會議議程;(2)負責執行董事會制定的政策規章;(3)編制經費預算和負責執行經過批準的預算方案;(4)向董事會推薦教職員人選并負責指導和監督雇員的工作;(5)負責本學區的教育規劃,領導本學區的教育開發,視導本學區的教育工作;(6)負責保護和充分利用學區的一切财物;(7)向董事會及時通報重要教育事宜,提交學區年度工作報告。等等。

            學監之下雇傭若幹專家或助手學管學區的校務、人事、課程、基建、學生事務以及與社區的關系等項工作。

            一般而言,學區教育行政機關有以下之職權:(1)征稅以支付教育經費。此項權力極爲特殊,學區教委會可不經普通行政機關之核準,以征收地方财産稅(property taxes)之方式募集教育經費。每年教委會均先拟定預算,再以其數額決定财産稅之稅率,享有經寶獨立的權力。除極少數學區,一般而言徵收之款項均不足支出。此時除靠上級補助外,就得發行學校公債(school bond)以補逆差,但必須要經過區内居民投票(referendum)同意後方能爲之。(2)設立及管理區内中小學教育對于教育局長、校長、教師、及其他相關人員的聘任行使同意權或制定标準。此外并根據州法之規定,規劃學區内的課程。公立學校所使用之教科書,必須由其核準後才能使用。至于學區内之未來教育發展計劃,也必須由其制定或審核(教育局先拟初稿)。(3)代表學區與職員專業團體或工會談判。1960年之後,教師專業團體與工會興起,往往在工作環境、待遇、升遷等問題上抗争。因此多數學區每年必須舉行“集體協商”(collective bargaining),由代表學區之教委會與教師團體進行協商相關議題(最主要是待遇)。若一時未達共識,則可要求公正之第三者仲裁與調停。如果還不成,則可能引起教師罷工(在州法允許之前提下)。在任何糾紛中,教育董事會均代表學區出面,而其行爲若失當,也往往會遭區民指責或甚被法院責罰。 美國多數州在州與地方學區之間設有中間學區。中間學區分爲兩類,一類是依照州的法律所設,作爲州教育廳的一個分支,另一類是若幹地方學區行政機構自願聯合而成。多數中間學區設有董事會和學監。董事會董事由公民選舉或所轄學區的董事會選舉産生;學監的任用有下列幾種方式:由公民選舉、由中間學區教育董事會指派、由州教育總監任命、由州教育董事會委任。中間學區的主要職能是:(1)監督所轄學區執行州的法令及規定,搜集學區有關情況,向州教育廳報告;(2)分配州政府下達給地方學區的經費并指導其使用;(3)爲學區提供各種服務,包括:成人教育;視聽圖書館;出版報告、期刊和手冊等;聯合或集中采購;課程實驗及制作電視、廣播等教育節目;提供特殊教育和在職教育;提供财務、保健、法律、人事、學生輔導及交通、校舍建設、科任教師的咨詢和服務。

            (二)我國現行教育行政組織
            國内對教育行政組織體制的關注,起始于改革開放以來社會生活現實的急劇變化。社科界将這種變化稱爲“社會轉型”。其重點就是在新的國際背景和秩序中,完成社會主義市場經濟目标模式的法制化、科學化、民主化和多樣化。其具體内涵就是在經濟上打破舊的單一封閉型計劃模式,實現由小農經濟向現代經濟、由封閉性向開放性、由國家集中權威壟斷向市場多元的根本轉變。最終達到實現社會生産力的充分增長。這一社會的逐步實現無疑将帶來教育行政組織體制的相應轉變。

            建國以來,中國教育行政組織體制是建立在計劃體制的框架之中的,其核心就是硬性的行政-計劃-行政模式,教育行政機構則是基于傳統的産品部門分化和地方分割的現實而設立的,從而導緻中央所屬各職能部門都設立自己的教育行政機構,地方亦建立各自的教育行政機構,形成“小而全”的基本教育行政組織格局,很難形成規模效應。這是我國未來教育行政組織體制改革的重點和方向。目前,我國正在進行社會主義現代化建設,教育行政組織體制的建立和完善都應圍繞社會主義市場經濟的總體目标而展開。我國已在此方面進行了有益的探索,如中央将教育管理權下放給地方以及高校的聯合辦學模式都是對這一改革的有力呼應。

            由于我國教育行政組織機構隸屬于政府行政組織系統,故教育行政組織的層級往往同國家行政組織的層級一緻,即教育行政組織的層級與國家行政組織的層級是對應關系。當前,我國政府行政組織的縱向層級是中央政府、地方政府和基層政府三級,而地方政府包括了省(自治區、直轄市)、市(自治州)、縣(縣級市、區)三級,因此,我國政府行政組織的層級實際是:中央、省(自治區、直轄市)、市(自治州)、縣(縣級市、區)、鄉(鎮)五級。與之相應,教育行政組織便有了國家教育部、省教委、市教委、縣教委和鄉鎮教委五級。

            教育部的主要職責在于:(1)貫徹執行黨中央、國務院有關教育工作的路線、方針。拟定教育工作的指導思想、政策、基本法規和重要規章制度。(2)編制有關教育事業的發展現劃,研究确定教育事業的發展重點、規模、速度和步驟。指導、協調和監督教育規劃、計劃的實施。(3)組織和指導教育改革,建立适應祉會主義建設需要的教育體制和運行機制。(4)宏觀管理和指導全國基礎教育、高等教育、職業技術教育成人教育、師範教育、民族地區教育和廣播電視教育等工作。指導、推動各類教育的課程發展以及教材、圖書資料和實驗室的建設工作。(5)指導和推動高等學校的科學研究工作,指導、管理高等學校和科學研究機構培養研究生的工作。(6)拟定普通高等學校、成人高等學校、中等專業學校以及研究生招生和畢業生分配計劃,以及提出改革的方針、政策,并指導貫徹實施。(7)指導全國高等教育、中等專業教育的學曆考試。參與指導資格考試和證書管理工作。(8)統籌規劃各級各類教師隊伍的建設和培養工作。主管各級各類學校教師的職務評聘工作,參與拟定教師工資待遇政策。(9)拟定教育系統勞動、工資、人事管理工作的具體政策和規章制度。指導各級教育行政幹部隊伍的建設。按照幹部管理權限任免直屬高等學校、代管單位和部屬企、事業單位的主要領導幹部。(10)拟定教育基建投資、事業經費、人員編制和統配物資設備的管理制度及定額标準的原則。拟定籌措基建投資、教育經費的方針、政策和法規。管理國外對我國的教育貸款和援款。(11)拟定教育外事工作的方針、政策與規定。歸口管理教育對外交流工作、出國留學人員工作和來華留學人員工作,以及同港、澳、台地區的教育交流。負責實施對外智力開發援助計劃。(12)檢查和監督地方政府及教育行政部門貫徹執行中央和國務院關于教育工作的方針、政策,以及有關法規的情況。(13)規劃和實施國家教育管理情報、統計、信息系統的開發和建設工作。(14)負責指導教育方針、政策的宣傳和輿論監督工作,以及部屬高等院校和直屬企事業單位的服務、管理工作。(15)國務院學位委員會辦公室設在教育部。代管中國聯合國教科文組織全國委員會秘書處,歸口管理國家語言文字工作委員會。指導有關教育學會、協會、基金會等組織的工作。

            我國地方教育行政組織分爲省、市、縣、鄉四級,要受同級人民政府統一領導,并受上級教育行政部門的領導或者業務指導。根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定,地方各級教育行政部門的設置,由本級人民政府報請上級人民政府批準建立。 地方教育行政組織的基本任務和職能是:貫徹執行中央的教育方針、政策和和法令以及上級教育行政部門的教育工作指示;負責本地區教育事業發展計劃、基本建設、教育經費、幹部和教師的管理工作;領導本地區各級各類學校的教育和教學工作,并對廠礦企業舉辦的學校進行業務指導。

            目前,我國省級教育行政部門的組織機構一般是:省、自治區教育廳,直轄市教育局。在廳、局下,一般設有主管高等教育、普通教育、師範教育、工農教育、計劃财務、體育衛生、人事、機關行政等工作的處、室。還領導省、市、自治區級教育科學研究所、教學研究室、教育期刊編輯部、教學儀器公司、電化教育館、教育學院、廣播電視大學和函授學校等事業單位。市級教育行政部門的組織機構一般是:省轄市、自治州、地區行政公署(是省或自治區的派出機關)教育局。在局下,一般設有主管普通教育、工農教育、體育衛生、計劃财務、人事和機關行政等工作的科室。還領導市、州、地區級教學研究室、教師進修學院、教學儀器供應站、電化教育站(隊)、電視大學和函授輔導站等事業單位。縣級教育行政部門的組織結構一般是:縣、市教育局(科)。在局(科)下一般設有主管教育、計劃财務、人事、機關行政等職能和工作的股(組),以及縣(市)級教育研究室和教師進修學校(或師資進修班)等事業單位。 (三)中美教育行政組織之異同
            1.教育行政組織的法律依據
            教育行政組織是教育行政權利的載體和教育行政管理的主體。它作爲一種正式組織,有其設置的法律依據。

            我國憲法第八十九條規定,國務院有權“領導和管理教育、科學、文化、衛生、體育和計劃生育工作”。國家教育部是國務院主管全國教育工作的職能部門。負責掌握教育的大政方針,統籌規劃教育事業的發展;指導、組織和協調各地、各部門有關教育的工作;統一部署和指導教育改革,努力提高勞動者的素質,培養德智體全面發展的各類人才。國家教育部下設若幹職能廳司。這說明我國教育行政組織設置的最終法律依據是憲法。

            美國聯邦憲法第十修正案規定:“本憲法未授與聯邦或未禁止各州擁有的權力,皆應保留給各州或其人民。”由于“教育權”并未在聯邦憲法中提及,故應屬于各州。影響所及,美國教育行政組織即呈地方分權的形式。州與地方學區所擁有之權力極大,這由美國聯邦教育部遲至一九七九年才成立即爲一例證。此後數年,抨擊其成效不佳而欲将之廢除之聲此起彼落(如1995年由共和黨控制的參衆兩院部分議員),其地位之脆弱可想而知。這與我國教育部的地位相比,實不可同日而語。美國中央教育行政組織――聯邦教育部于一九七九年卡特總統任内成立,是将一九五三年設立之衛生教育福利部(Department of HealthEducationand Welfare)中之教育單位獨立成部。其職權根據教育部組織法(Department of Education Organization Act)極爲有限,規定其設立“并不擴張聯邦政府對教育的權力,也不減少州、地方、及州相關機構所擁有的職權。除非經法律授權,教育部長或其相關人員所提出的教育規劃,并不意味聯邦教育部已取得對課程、教學、行政、教育人事、認可機構、及教科書、教材的指導、監督、與控制權。”

            由以上法令規定可看出聯邦教育部在教育人事、課程、與經費權上擁有之權限甚低。其功能乃在協調各州之教育活動,以達到教育機會均等的理想。此外,二次大戰後,美國聯邦政府通過制定各種教育法案,逐步介入地方教育。這些法案多系補助特定教育與人員而定(如1965年之初等及中等教育法案即明文規定補助貧民與特殊教育),而監督地方執行法案的任務即在聯邦教育部身上。由于聯邦補助日益重要,教育部之地位也稍有提升,但仍維持在輔導與建議的角色上。

            2.教育立法機關
            一國的教育行政權與該國的政治體制有密切的關系。除了憲法制憲機關外,各國最高教育立法機關可分爲兩類。我國屬單一制類型的國家,最高教育立法機關爲全國人民代表大會及其常務委員會;而美國爲聯邦制國家,美國國會雖也制定教育法律,但因聯邦政府沒有教育行政權,故國會所立之法很少涉及到教育制度及其管理實質,而隻涉及一些補助或服務性的規定。在美國,教育權爲各州所擁有,最高教育立法機關爲爲州議會(State Legislature),經由其立法,決定重要教育行政運作之事項,其中包括:(1)州教育委員會成員的産生方式。(2)規定各級與各類學生入學條件與标準。(3)規定州内公立學校之基本課程。(4)規定各級各類教育的修業時間與義務教育年限。(5)制定各種教師資格證書的規定。(6)審核州内教育預算等事項。基本上取得州内教育的主導權,而推行其既定政策的機關即爲州教育委員會(State Board of Education或其他類似名稱,如Board of Regents),與州教育廳(State Department of Education)。在多數的州,并另設高等教育委員會處理高等教育的相關事宜。

            3.教育行政組織的權責體系
            一國的中央及地方政府權限分配形态,大緻可分爲中央集權制、均權制和地方分權制三類。就教育行政權的分配形态而言,美國作爲聯邦制國家,采取的是地方分權制。而我國作爲單一制國家,采取中央集權制。雖然美國采取的是地方分權制,但其地方各級政府的權限分配并不一緻,美國各州的法定權限遠比地方爲大,地方隻是在州的授權之下運作。

            中央集權式的教育行政三級制實施以來雖遭人批評(如過份僵化不能因地制宜等),但卻有其一定功效。教育部集國内專家制定政策,易收統一事權之效。此外各省縣因财源不均,若實行地方分治,則貧困地區的兒童必受不平的待遇,中央集權的制度可使中央權衡輕重給予補助,可以縮小因社會經濟地位不同所造成的差距。中央集權式的教育行政組織,其權力分配爲從上而下的垂直控制,中央具有絕對的主導權,地方居于從屬地位。如教育行政組織最重要的三項權力(人事權、經費權、課程權),均屬于中央。其特點爲:(1)中央具有人事任命标準制定權與人事任免權;教育行政人員與公立學校教師,均被視爲是公職人員。(2)教育經費多依賴中央直接支付,或是間接補助,地方沒有權力征收稅款以直接用于教育;(3)重大課程與教學政策多由中央主導,缺乏彈性而使得地方必須照本宣科而不能因地置宜。 地方分權型:其權力分配爲平行協調方式,中央與地方并無絕對的從屬關系。在某些國家(如美國),地方甚而超過中央,扮演教育的主導角色。以教育行政權而言,地方分權型的教育行政組織有以下特點:(1)人事權多操控于地方手中,各地可依其需要制定标準聘任教育人員。由于制度不一,在某區取得資格的教育行政人員或教師,不見得能受聘于他區。(2)教育經費多由地方籌措,甚而可以經立法程序,直接向公民抽取稅收以直接用于教育事業。(3)在課程政策與建構上,中央僅能借專案補助的形式“希望”能影響地方,但卻無統一标準。中央與地方在教育理念上沖突時,必須經過協商以尋求和解,中央沒有命令地方遵守的權力。采取地方分權制的國家包括美、英、德等國。

            目前各國的教育行政組織,絕少是極端中央集權或是地方分權的,多半僅是偏向于兩者之一而已。當然,無論是中央集權或是地方分權均有利弊,所以孫中山先生曾在其著作“建國大綱”中提倡所謂的“均權制”,認爲“凡事務有全國一緻之性質者,劃歸中央;有因地制宜性質者,劃歸地方,不偏于中央集權或地方分權”。

            中央集權或地方分權牽涉到是否要維持一個強有力的中央教育行政權力系統。偏向于中央集權者、其制度設計是(1)中央設有主管教育部門,以制定各種教育法令與政策爲手段,直接幹預地方教育事業。(2)握有最大的教育經費資源,直接負擔各級學校支出,或以補助的手段支援地方。(3)制定全國統一的課程标準及擁有對中小學教科書或教材的審核權。(4)對各級學校之人事有裁決權,或是對地方所甄選上報的名單有最後核準權力。

            與中央集權相對的是地方分權,其制度設計的特色是:(1)中央雖設有主管教育的部門,但僅以協調與輔導者角色出現,其功能在促進地方教育業務的發展與跨區域的文化科學合作。(2)地方握有最大的教育經費資源,必要時也可征收教育稅以應所需。(3)地方擁有制定課程标準與審核中小學教科書之權。(4)地方可決定其所轄區域内各級學校的人事,中央無權幹涉且無核準權。

            由于中央集權與地方分權皆有利弊,很難兩全其美,因此近年來各國莫不努力在既定之基礎上,做适當程度的改變。原則上,大家都抛棄了極端中央集權或地方分權的設計方式,而力求較爲中庸的選擇。其方式不外爲以下四項:

            第一,在地方分權之國家,提升中央教育主管機關的地位與職權,例如:美國聯邦教育部、英國教育科學部、德國教育科學部近年來均經立法或撥款手段,擴大其影響力。使得以往毫無權限的中央教育行政機關地位,至少提升到能有資格與地方協調的地步。

            第二,對于國家的教育基本政策,各國近年來傾向在中央以立法方式形成共識,細節部分再交由地方去處理。當然,由于體制的不同,地方擁有之權限大小不一,但在教育基本政策上(如教育機會均等、重視基礎教育等),各國傾向由中央制定,必要時透過法院的判決(如美國聯邦政府堅持黑白學生必須混讀的政策)逼使地方政府就範。此外,各國也傾向由中央訂定各級教育的最低标準(如修業年限等規定),以确保教育的品質。

            第三,地方分權之國家,往往面臨地方能力有限,對某些教育事業力所不及的問題。例如:成人教育、特殊教育均需集合數地之力量,才能募集充足經費與達到一定效率。對于這些地方不能舉辦之事業,中央教育機關即行介入。例如:美國聯邦教育部撥用專款補助各地特殊教育,英國教育科學部在成人教育上扮演重要角色,德國教育科學部負責跨區域的研究計劃等,都彌補了地方能力的不足,同時也提升了其在教育行政上的地位。

            第四,傳統上中央集權之國家,近年來也逐漸将部分權限放給地方。例如:我國在一九八五年公布的“中共中央關于教育體制改革的決定”中,将基礎教育管理權歸給地方,除大方針由中央規劃外,其餘如學校管理與檢查權力都交給地方。

            我國教育行政組織在集權與分權的設計方面,是在建國以來幾十年的教育管理實踐中,經過數個行政法規和有關規定而确立的。建國初期,在憲法中關于行政領導體制條款的約束下,我國教育行政組織的管理實行中央統一領導,1958年随着中共中央、國務院發布《關于教育事業管理權力下放問題的規定》等教育行政法規,加強了地方行政組織的權力;1963年又頒發了《關于加強高等學校統一領導,分級管理的決定(試行草案)》,對教育的領導管理又側重于集權;此後,1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》頒布,實行堅決的分權方式,中央給地方放權,地方也逐級放權,直到放權到鄉鎮和學校。1992年的《中國教育改革和發展綱要》也以法律文件的方式,強化了這一體制改革。于是,盡管我國還沒有專門制定的教育行政組織法規,但卻通過分散的法規文件的規定,形成了今天的“中央統一領導與地方分級管理相結合的教育組織管理制度”。幾十年的實踐經驗表明:這一制度較爲适合我國教育發展狀況和社會政治經濟條件。因此,這一制度的法律制度化就很有必要了。但是這一制度的完善,還必須明确各級教育行政機構的權限責任,并保證貫徹和實施,毫無疑問,教育法必須承擔這一義務,具體規定各級教育行政組織的管理權限,保證制度的完整有效。爲此,在我國1995年新頒布的“中華人民共和國教育法”中,已對此作了相應的明确規定。那就是,“國務院和地方各級人民政府應根據分級管理、分工負責的原則,領導和管理教育工作”;“中等及中等以下教育在國務院領導下。由地方人民政府管理”;“高等教育由國務院和省、自治區、直轄市人民政府管理”;“國務院教育行政部門主管全國教育工作、統籌規劃、協調管理全國教育事業”;“縣級以上地方各級人民政府教育行政主管部門主管本行政區内的教育工作”等等。所有這些部充分說明,中央隻要做好教育的立法、統籌、協調及執行工作,其餘的就留給各級地方教育行政主管部門去操心即可;這樣,不但有利于國務院教育行政主管部門做好其重大決策工作,而且也可使各地方教育行政更爲生動活潑,教育行政的全面調控自然會得到不斷提高。

            就國外的這一制度建設來看,法國通過的《帝國大學令》奠定了整個法國的教育制度基礎,同時也充分确立了典型的中央集權教育行政組織管理體制,并爲各學區的管理權限作了明确具體的規定。美國則通過各聯邦州的教育立法及聯邦教育法,奠定了教育行政組織管理的地方分權體制。美國有關教育法和聯邦教育法規定了聯邦教育部和州教委教育局的權限,構成了職責分明、權限各異的美國教育行政組織的權責體系。

            4.教育行政組織的獨立性
            就教育行政與普通行政的關系形态而言,可分爲綜合制、獨立制、及半獨立制三大類。綜合制指教育行政隸屬于普通行政之内,獨立制則指教育行政獨立于普通行政之外;至于半獨立性則介于二者之間,雖有某部分獨立,但某部分仍受到普通行政之拘束。同一國之内,各級政府教育行政之獨立性亦不盡一緻;可能某一級政府采取綜合制,而另一級政府則采取獨立制或半獨立制,美國即屬于這方面的典型。美國的州教育行政組織采取半獨立制,而地方教育行政組織則采取獨立制。美國的州教育董事會雖獨立于州政府機關之外,但其經費預算及部分州教育董事仍由州政府控制或指派,故屬于半獨立制。美國地方(學區)的教育董事會享有組織、人事及經費的自主權,故屬于獨立制。頗有意思的是,聯邦教育行政組織則屬于政府組成機構,故采取的是綜合制。 在我國,教育部爲國務院職能部門,其下的省、市、縣教委(教育局)也是地方政府的一部分。此外如教育人事與教育經費也一并在普通行政之運作中考慮,并未獨立分開執行。因此,我國各級教育行政組織均采取綜合制。

            綜合制與獨立制的不同設計,自有其利弊得失,但很難論斷何者較優。 綜合制的優點是:(1)教育行政爲普通行政之一部分、在國家教育政策之執行,與事權統一方面較佳。(2)教育與其他部門同屬于普通行政,彼此較能互相配合與相輔相成。國家在維持一定教育經費上,較能通盤規劃,而使教育公平性不緻因籌款不足而受損。相應地,綜合制的缺點是:(1)教育行政體系不獨立,易使普通行政幹涉其業務之執行。如果地方派系林立,則教育常爲政治所污染。(2)教育人事與普通行政人事合一,有時爲制度所限(如無公務員資格就不能擔任正式之教育行政人員),未能聘請專業性較強之人士參與,故在教育改革之步伐上趨于保守。

            獨立制的優點是:(1)教育行政體系獨立運作,可依各地教育之需求迅速行動,無需透過普通行政體系之認可,改革腳步較快。(2)教育行政體系獨立運作,使行政幹預力量減少。在人事上,也較能根據需求招徕專業人士,盡速解決教育問題。獨立制亦有其缺點:(1)普通行政與教育行政分離,易造成各自爲政,彼此排斥的現象。教育事業牽涉其他部門甚深,若缺乏溝通,彼此各行其是,則易引起糾紛。(2)普通行政與教育行政分離,在資源利用上較不經濟。不但要多設機關,且彼此任務時有重疊,均使資源有所浪費。

            5.教育行政組織的領導體制
            教育行政組織的領導體制可分爲兩類,一爲首長制,一爲委員會制。機關的最高決策者隻有一位時,稱爲首長制;機關的最高決策者如爲一群人,則爲委員會制。各國教育行政組織的領導體制可能不一緻,即使是同一國不同層級的教育行政組織的領導體制類型亦會有所差異。同一級的教育行政機關,也可能兼而采納兩種類型。如美國各州教育行政機關,均采用委員會制,設教育董事會(或委員會)主其事,但也都設有教育廳局(或事務局)做爲執行單位。在教育廳局中則采取首長制。但從總體上來看,美國州一級教育行政機構仍屬于委員會制。美國地方一級教育行政機構(學區)亦采取委員會制。而聯邦教育行政機構則采取首長制。

            我國實行的行政首長負責制,則是一種新型的領導體制。它兼具委員會制的民主決策、分工合作、互相監督等優點和首長制的事權集中、指揮統一、行動迅速、易守機密等優勢,并避免了二者的缺點,從而成爲一種行之有效的行政領導體制。它有三個優勢:(1)民主決策;(2)責任明确;(3)分工合作。[2]

            6.教育行政組織層級的隸屬關系
            一國的各級教育行政機關,就相互隸屬關系而言,可分爲有指揮監督關系(有隸屬關系)及無指揮監督關系(無隸屬關系)兩大類。一般而言,聯邦制國家的聯邦教育行政機關對地方并無(或少有)監督指揮權,地方享有自治權;但地方各級教育行政機關之間則有指導監督關系。如美國聯邦教育行政機關對州教育行政機關并無監督指揮權,但州教育行政機關對地方則有監督指揮權。 而我國屬于單一制國家,上一級教育行政機關對下一級教育行政機關均具有指揮監督權。我國從中央到省(自治區、直轄市)、地(市、州)、縣(市、區)、鄉(鎮)五級教育行政組織之間的關系,從其對應的政府組織系統的層級而言,是一種上下級關系。但這種上下級關系的表現形式并不是硬性的層級制約關系。中央教育行政組織對于地方教育行政組織(主要是省級)而言,是宏觀的指導、檢查、審核、協調、評估、督促關系,而不是一種直接的上下級關系,中央教育行政組織對省級教育行政組織機構的設置、人員配置、任免以及地方教育事宜的管理,不能進行直接的幹預和控制。同樣,省級教育行政組織對地級或縣級教育行政機構,地級教育行政組織對縣級及鄉鎮教育行政組織也不能進行直接控制,也隻能是指導、檢查、審核、評估、督促的關系。這就是說,上一級教育行政組織與下一級教育行政組織之間不是硬性的層級制約與隸屬。一級教育行政組織主要是省級、地級、縣級教育行政組織與上一級教育行政組織發生關系時,也與同級政府組織發生關系,還與下一級教育行政組織發生關系。 在我國曆史上,古代中央與地方教育行政組織之間沒有直接的隸屬關系,教育組織主要強化與同級政府的關系,通過強化這種關系來調動政府官員辦學的積極性。在近代,則主要是強化教育行政組織系統的上一級關系,各級教育行政組織之間形成較直接的上下級和領導與被領導關系。如省、縣級教育行政組織主要負責人的選任須分别報請上級教育行政組織審議、批準,或由上級教育行政組織提議任命以突出教育組織的系統性、自主性及權威性,便于整個教育行政組織系統的發揮。

            當前,地方教育行政組織的發展狀況,是強化了與政府行政組織的關系,相反,卻弱化了與上級教育行政組織的關系。這種狀況,對教育的發展,有利的方面是促使了教育行政組織加大對政府行政組織的依附和工作力度,促使政府負起發展教育的責任,在教育上真抓實幹。然而,不利的一面,則是教育行政組織的行爲也可能受政府其他行爲的左右,出現盲目建校、盲目講速度、講規模,或把教育當作軟任務而忽視投資,甚至轉挪教育經費的情況。因此,教育行政組織改革在強化與政府關系的同時,要強化而不是弱化與上級教育行政組織的關系。這就需要上一級教育行政組織有對教育的統籌協調能力,宏觀調控能力。當前尤其要加強中央教育行政組織、省級教育行政組織、縣級教育行政組織的宏觀調控能力。這是因爲我國幅員遼闊,發展非常不平衡,東部、中部、西部經濟文化發展差異較大,即便在縣一級教育行政組織所轄範圍内,鄉鎮發展差異也很大。爲求得國家和地區的整體進步與發展,國家、省、縣必須對貧困地區的教育、不發達地區的教育、艱苦行業所需的教育給予支持。同時,“教育作爲一種促進和實現社會公正和平等的活動,它總是通過對教育機會均等的不斷追求和不同程度的實現,使人們獲得适合自身發展的機會,縮小差别,調節社會沖突。”[3]這隻有強化上一級教育行政組織的功能,使其具有教育資源(人、财、物等)的配備權方能做到,至于與下級教育行政組織的關系,原則上應相對弱化,即減少對下級行政組織的控制,以充分調動下級教育行政組織的主動性、積極性、創造性爲原則。

            7.教育經費分擔、教師任免權及課程制定權
            教育經費分擔、教師任免權及課程制定權的歸屬也是衡量一個國家教育行政組織結構的幾個因素。下面分别作以簡要分析:

            各國教育經費負擔情況不一。同一國各級教育經費的負擔狀況亦有所差異。一般來說,各國各級教育經費以由該級教育行政機關自行負責爲原則,并對下級教育行政機關提供經費補助。在某些國家裏,除由上級教育行政機關補助下級經費外,并有由上級負擔下級部分經費(以人事費爲主)的現象出現。上級對下級教育經費的補助或負擔,除因上級政府的财政收入較豐外,其主要的目的在于調劑各地教育經費的貧富差距,以便促進各地教育機會的均等。 美國聯邦教育行政組織的經費自行負擔,并要補助地方。州一級教育行政組織經費的解決除了自行負擔一部分外,還可以接受聯邦教育行政組織給予的補助。州教育行政組織同時亦有補助經費給地方教育行政組織的義務。地方教育行政組織的經費則靠自行解決并接受州教育行政組織的補助。

            我國各級教育行政組織經費的解決方面,過去主要是依賴上級撥款,地方缺乏自籌教育經費的主動性。辦學經費嚴重不足,是建國後較長一個時期存在的問題。爲了增加教育經費,1985年以來,除國家财政預算内教育經費逐年增長外,中央在教育經費的改革中還實行了一系列重大政策和措施:

            其一,征收農村教育費附加。1984年國務院作出決定,鄉人民政府可對農業、鄉鎮企業征收教育事業費附加,以籌措農村辦學經費。

            其二,征收城市教育費附加。1986年國務院規定凡繳納産品稅、增值稅、營業稅的單位和個人,除已繳納農村教育事業費附加的外,都應繳納城市教育費附加。此教育費附加納入預算管理,作爲教育專項資金。 其三,高等學校收取學雜費。19898月,國家物價局、财政部聯合發出通知,規定從當年開始,新入學的本、專科學生實行收取學雜費和住宿費制度。

            其四,利用外資發展教育。至1991年底,由國家教委歸口,共利用世界銀行貸款83億美元,供各級種類教育建設了8個大中型貸款項目,有363所高、中等學校成爲受益單位。

            在教師任免權方面,除大學教師由大學自行聘辭爲原則外(因大學享有自主權),各國中小學教師都由所屬教育行政組織或上級教育行政組織任免或核定。教育行政組織自行任免或核定者,其自主性較大;由上級任免或核定者,則自主性較小。美國聯邦不設學校,各州及地方教育行政組織則有權自行任免同級公立學校教師。

            課程爲教育的内容,其制定機關的不同代表着課程彈性的大小。中小學正式課程有由中央制定者,如我國;美國的課程由州制定。

            五、比較中美教育行政組織的啓示
            (一)教育行政組織發展的趨勢
            二戰後,随着各主要發達國家經濟、科學技術的迅猛發展,社會變革逐步加快,教育的任務迅速增多,教育的作用也越來越突出。教育在經濟、社會發展中的重要作用進一步得到了世界各國的廣泛重視。随着各國重新認識教育的作用,把教育擺在了國家發展的重要位置上,把“教育爲本”的精神定爲基本國策。進而加快了教育行政管理體制的改革。從現代的教育行政管理體制改革的角度看,教育行政組織的發展趨勢有這樣幾個方面:

            1.教育行政組織管理體制的民主化
            各主要發達國家所進行的社會變革,基本上是朝向民主化方向發展的。反映在教育行政管理體制方面,則要求進行教育立法、民主管理、民衆參與教育決策。實行民主教育行政管理已經成爲一種總的發展趨勢。從宏觀上看,主要是加強教育行政的民主管理,促進教育決策和教育立法的民主化,體現公民參與的社會性和公開性的原則,特别是教育行政管理集權制的國家,要求民主化的傾向更爲強烈。各國教育行政體制民主化的主要特點是:教育行政管理民主化的内容進入立法和建立教育審議制度。 1)民主化的内容進入立法
            民主化是當今世界發展的潮流之一,教育行政管理體制也是如此。各主要發達國家的教育行政一般都分爲決策機構、執行機構和監督機構三大部分。國家重大的教育決策要通過立法機構進行讨論,實行民主決議,并以憲法、法律的形式作出規定,再由教育執行機構依法辦事,并接受監督機構的監督。

            現代教育行政管理主要的依據是憲法;其次是有關的法律和法令。除英國外,各主要發達國家的憲法對教育的基本事項、教育行政管理制度都作了原則性的規定。美國聯邦政府沒有教育行政權,其教育行政權爲各州的保留權。德國于1969年修改了基本法後,才賦予聯邦政府一定的教育行政權,并建立了教育和科學部。

            除憲法外,各國都制定了一系列有關法律,對有關教育行政管理方面的問題作出具體規定。如日本的《教育基本法》,美國的《國防教育法》等,都是各國教育行政管理的法律依據。對教育行政管理方面實行法治起到了重要的作用。

            2)建立健全審議制
            現在,各國教育審議咨詢機構已普遍建立。這些審議咨詢機構對一般層次的教育措施、教育專業性問題,接受教育行政管理機構的咨詢,然後進行研究,向教育行政管理機構提出建議,教育行政管理機構解決問題或改革教育可依此作爲參考。這是教育民主化的另一個特點。教育政策要受到議會的監督,還要由國民參與制定,防止少數人或領導者獨裁。怎樣科學地規定政府的教育職權和職責,是明确教育管理權限的重要問題。各主要發達國家教育行政管理機構在制定教育政策時,都廣泛征求群衆意見,以發揚民主化精神。各國從中央到地方都設立教育審議或咨詢機構,讓社會各界人士廣泛參與。這就體現了群衆參與教育決策和決策機構聽取群衆意見的民主精神。 我國在這方面着力于建立健全教育督導制度。教育督導是對教育工作(包括教育行政和學校管理)進行視察、監督、指導、建議的活動。它是教育行政過程的主要部分,也是使教育行政組織的功能得以加強,教育行政組織的領導與管理水平得以提高,推動教育工作改進的重要部分。教育督導在現代各國教育行政中極受重視并占有重要地位,許多國家都建立了健全的教育督導機構與制度。在我國,教育行政組織實行垂直領導,信息傳遞慢,而且一般隻有自上而下的卻很少有自下而上的信息傳遞,上下級之間難以溝通,大量的上情下達、下情上達更需要督導來承擔。我國當前開展督導工作,重在督政,使政府教育行政行爲到位。因此,應加強教育督導機構建設,建立單獨設置的、能行使督導職能的教育督導機構,要挑選一批懂教育、有經驗、能力強的人員組成督導隊伍。省、市(地)、縣(市、區)都應建立政府督導室,擔負起督政、督學任務。應由當地政府聘請上級和本級的人大代表、政協委員擔任教育督導(或稱特聘督學),使人民代表和政協委員的視察活動與教育督導結合起來,以增強教育督導的力量,提高督導機構的權威。督學方面應加強評估,建立包括教育質量評估在内的教育評估體系,形成辦學水平綜合評價制度,并逐步做到規範化。我國1983年恢複了教育督導制度,并于1992年通過了《教育督導工作暫行規定》,确立了教育督導制度作爲教育行政組織制度重要組成部分的法律地位。

            2.教育行政組織管理體制的科學化
            由于管理科學迅速發展,到了本世紀五六十年代,管理科學已經滲透到各個領域。教育行政管理的科學化已經成爲一種發展趨勢。其主要體現要教育的計劃性與重視教育研究方面。

            1)教育的計劃性
            當前各主要發達國家經濟、科學技術迅速發展,同時也促進了各國教育的發展。發展教育已各國教育發展的重要目标與前提。要實現教育發展大目标,則離不開教育計劃與進行科學管理。教育計劃是爲了實現教育目标所做的準備工作,科學管理則是指導與的來完成教育的總體目标。教育計劃與科學管理是推動教育健康發展不可缺少的重要條件。 爲了制定教育計劃,許多國家在教育行政管理機構中都設有專門的機構。如美國聯邦教育部設有計劃和預算司;英國教育和科學部設有統計司;法國教育部設有計劃委員會;日本文部省設有計劃科室。這些機構專門制定教育計劃,在推動各國教育的發展中起到了特别重要的作用。

            各國實施教育計劃的範圍與種類也正在逐漸擴大。有的國家單獨制定教育計劃,有的國家則把教育計劃納入國家綜合計劃之中,或納入經濟計劃之中。教育計劃有全國性的、有地方性的;有長期性的、有短期性的。還有各級各類的教育計劃。 2)重視教育研究
            随着各國經濟與社會的發展,教育在其中所起的作用越來越突出,教育問題日益複雜化。因此,必須借助于教育行政的管理科學化,才能進一步發揮教育的作用。各國都十分重視對教育進行科學研究,普遍設立了教育研究機構,對教育行政各方面廣泛進行科學研究,運用科學規律來指導教育行政管理。如法國設立國立教育研究所,主要研究課程、教學方法、師資培訓等。德國也設立了德意志國立教育研究所,研究教育社會學、教育心理學、教育行政學等。日本、美國也都設立教育研究機構,廣泛研究教育方面的各種問題,以達到教育行政管理的科學化,并對教育行政管理幹部進行教育學、心理學等方面教育理論的教育。

            3.教育行政組織管理體制的專業化
            随着經濟科技的發展,教育行政管理逐漸由一般行政走上了教育行政專業化的道路,形成具有獨立性的教育行政制度。教育行政管理體制趨向于專業化主要表現在教育行政管理機構的專業化和教育行政管理人員的專業化兩個方面。

            1)教育行政管理機構的專業化
            在各主要發達國家中,不論中央或地方都設有專門的主管教育的行政機構,以盡量維持教育行政專業部門适度的獨立性,但各國之間則各具特色。如在教育行政管理方面,美國與英國傾向于委員會制;法國和德國則傾向于首長制;戰後日本模仿美國采取的委員會制。但各國教育行政管理的共同點是都設有一個主管教育行政的機構,并使教育行政管理專業部門有适度的獨立性。如美國受曆史傳統及地理環境的影響,一直到現在仍然保持學區獨立形态,不受行政幹預。法國的教育行政也獨立于一般行政之外。各大學區負責本區的教育事務,直接向國家教育部長負責。德國一向把教育行政看成是内務行政的一部分,但也較重視專門的教育行政機構所起的作用。英國及日本地方教育行政則介于上述兩者之間,維持比較平衡的關系。

            不管實行什麽樣的教育行政管理體制,各國教育行政官員基本上都是由學有專長的教育方面的專家擔任,各國對教育行政官員的要求也都很高,如法國學區總長必須是具有博士學位的教授,省一級的學區督學也必須具有博士學位,同時還是中等學校教師中資曆最高者。美國的州與學區教育委員雖然沒有規定學曆資格,但州與學區教育局長必須是教育專家。英國、德國、日本對教育行政官員的要求也都與以上兩國大緻相同。

            2)教育行政管理人員的專業化
            過去,各國教育行政管理人員一般都沒有受過教育行政管理方面的專業訓練。随着教育行政管理科學化和專業化的發展,各國都開始重視這方面的專業訓練。美國各大學普遍設有教育管理專業,負責培養教育管理方面的專業人員。同時還設有完善的在職進修制度,爲教育行政管理人員提供進修的機會。法國教育部特設有行政人員教育科,專門負責行政管理人員的教育工作。德國的州政府在教育學院、研究發展中心開設了教育行政人員管理課程,以供在職人員進修提高。日本也增設了教育行政管理課程。各國都在管理課程上下工夫,教育管理原則與教育管理技術手段成爲訓練的主要内容,其次則是教育發展的基本原理,使受訓練的人對管理理論、管理過程、行政管理權限具備充分的認識與了解,以适應科學管理工作需要。 4.教育行政組織管理體制的均權化
            在現代社會中,由于經濟、科技發展迅猛,教育的作用則日顯突出,教育行政管理集權制的國家加強了地方管理權限與學校的自主權;分權制的國家,對有些涉及全國利益的事業,已由中央政府統一管理。也就是說,各國的教育行政,不管是實行中央集權制還是實行地方分權制,都正在趨于相互靠攏、相互協調,向均權化發展,促使中央與地方行政管理權限逐步走向合理分配。

            1)國家幹預教育事務日益增強 
            現代化國家都把教育看做是國家發展的重要前提,所以從國家角度出發,必然要在管理上采取一些措施來幹預教育,以實現國家教育總體目标。由于教育機會均等,全國範圍内的教育均衡發展就成爲各國追求的目标。而要實現這個目标,隻靠中央或隻靠地方都不行,必須調動和發揮兩方面的積極性,如我國的“分級辦學、分級管理”就是一個範例。再如,美國根據憲法規定教育行政管理權歸各州政府,中央不享受教育行政管理權,但是近年來,美國已發現過度的地方分權,會阻礙全國各地的教育均衡發展,會阻礙教育政策的推行,因而,美國有加強聯邦教育行政權力的趨勢,使中央與地方權力趨于均權制。 2)加強地方教育權限
            在教育行政管理方面,實行中央集權制的國家,逐漸加強了地方教育行政管理的作用,給地方以适當的權限,以調動他們辦學的積極性。

            衆所周知,法國是最典型的教育行政管理中央集權制的國家,但是,随着當前經濟與教育的發展,法國不僅建立了各種教育審議、咨詢機構,還依據各地的不同情況,适當擴大地方與學生、教師、家長參與管理的權限。在普通教育方面也不象過去那樣強調統一,現在地方與學校也具有一定的靈活性。法國1982年公布了地方分權法,1983年公布了新的權限分配法,這兩個法都作了放權的規定。

            從以上教育行政管理體制發展的總趨勢看,由于當今國際經濟、政治、軍事、科學技術的競争加劇,迫使各國在教育上采取傾斜政策,大力發展教育,注重培養各級人才,特别是高智能的人才。所以,加強教育行政科孛管理的研究探讨已擺到各國政府的議事日程上了。

            (二)我國教育行政組織改革籍以借鑒的幾個問題
            教育行政組織承擔着規劃全國各地區教育事業,指導和協調各級各類教育和學校的工作,主管各種教育事宜。因此,教育行政組織建置及遵循的原則、教育行政組織的結構及設計,教育行政組織機構的改革及其要求等,便爲人們所重視和研究,并取得了重要的成果。受此影響,教育行政組織機構的改革也取得了一定的進展。但比較美國的教育行政組織,我國教育行政組織仍有值得改進之處。教育行政組織改革要适應社會主義市場經濟條件下教育發展的需要,做到機構精簡,并達到高效率運行,應注意借鑒如下幾個方面:

            1.教育行政組織機構與政府機構的關系
            教育行政組織機構與政府機構究竟是隸屬關系,還是獨立自主的關系,對于教育行政組織機構的建置及其作用的發揮有重要影響。一般而言,普通行政與教育行政之間的關系有合一與分離兩種。前者之設計爲教育行政體系隸屬于普通行政體系中,其首長也由普通行政的領導人聘派。以我國爲例,教育部爲國務院職能部門,其下的省、市、縣教委(教育局)也是地方政府的一部分。此外如教育人事與教育經費也一并在普通行政之運作中考慮,并未獨立分開執行。 教育行政體系獨立的國家則不同,通常其運作與普通行政分開,并具有以下特點:(1)教育行政單位如美國之地方學區與法國大學區之劃分,往往與普通行政區域不同。有時一個區内可有幾個學區,有時卻需結合數區才能形成一學區,彼此并不相等。(2)教育行政人事獨立,各單位或由人民選舉,或由上級指派組成個别系統,與普通行政人事無關。換言之,區内普通行政之首長對于教育行政人事,并無直接聘派的權力。(3)教育經費獨立編列。例如:法國之教育經費多由中央負擔,對于各大學區之支出,必須獨立編列,以其與普通行政區之轄地并不一緻。美國地方教育經費,除接受聯邦與州之補助外,各地方學區必須征财産稅以應所需,在經費體制上,呈現大半獨立的态勢。

            我國自古便形成了“政教合一”的傳統。到了近代,由于社會動蕩、政潮起伏、政局頻變,教育行政也因此深受影響,難以發揮作用。故“五四”之後形成的教育獨立運動,便要求教育行政獨立。國民政府時期,教育行政又漸入“政教合一”狀态,尤其是省及縣級教育行政表現得更爲突出,縣級出現縣長直接管理教育的狀況。1949年建國以後,教育行政組織機構與政府機構的關系逐漸清楚,即教育行政組織機構是政府行政組織的組成部分,爲政府專門管理教育的職能部門。

            但是,教育行政組織在建國後幾十年的發展過程中卻有不少波動和起伏,“文革”期間更受到極大的損害,沒有起到教育行政組織的作用,對教育事業産生了某種程度不利的影響。因此,近年來,在進行教育行政組織改革的過程中,便有教育行政保持獨立、教育行政組織獨立設置的主張。其實,政府行政組織與教育行政組織的關系是整體與組成部分、主體與從屬的關系應是明确的:“教育行政組織是國家行政組織的組成部分,是國家行政組織各級組織系統中的分系統……教育行政組織從屬于國家行政組織系統,具有國家行政組織的諸種特性;它處于系統之中,具有一定的國家行政權,并代表國家行使這種權力,它的設置和活動,服從于國家整體利益和部署”[4]。但是,教育行政組織對于國家行政組織的從屬性,隻能是相對依法對國家社會生活的諸領域進行管理的整個政府而言的,教育行政組織與其他專門性職能管理機構不是從屬關系,而是并列、平等的關系。當前,我國教育行政組織改革過程中可以吸收借鑒美國的普教分離的有利方面,調整教育行政管理機構與政府其他專門性職能管理機構的關系,使教育行政組織能夠有效地協調其他各部門力量推動教育事業發展,改變實際狀态中教育行政組織機構對其他部門的“依賴”或“求助”狀況。 2.教育行政組織與學校的關系
            學校是教育行政組織管理的主要對象,教育行政組織活動的終點是各級各類學校。但學校作爲從事實際教育活動的實體,也是由國家審核、批準成立的一種組織,它不是教育行政組織的分支機構或附屬機構,而是具有法人地位、相對獨立的教育事業單位。因此,教育行政組織與學校的關系既不同于教育行政組織同政府的關系,也不同于各級教育行政組織之間的關系。由于我國各級各類學校主辦者的多樣性,故教育行政組織與學校之間的關系不能簡單地概而言之,而應作具體分析。中央、省級、地級、縣級教育行政組織與學校的關系包括三個層次:一是與學校的一般關系;二是與直接主辦主管學校的關系;三是與職能部門或行業所辦學校的關系。可見教育行政組織與學校關系的複雜性。

            教育行政組織與學校的一般關系,應是宏觀調控與微觀實施的關系,一般指導與具體執行的關系。教育行政組織主要是通過制定政策、方針、法規、計劃對學校進行規範、指導,通過檢查、督導、評估以及提供教材、教學計劃、信息等對學校施加影響和爲學校服務。學校在堅持教育方針、政策、法規和執行教學計劃的情況下,組織具體的教育、教學活動及由此對學校所進行的常規性管理,教育行政組織不得幹預。但長期以來,教育行政組織直接幹預學校過程、學校内部管理過程的情況十分嚴重,緻使教育行政組織工作繁雜,任務繁重,以緻内部機構設置日益龐大,機構精簡困難。這實際是沒有擺正教育行政組織與學校關系的結果。

            關于教育行政組織與其直接主辦主管學校的關系。教育行政組織都有自己主辦主管的學校,所謂直接主辦主管有三個特點:一是學校經費和設備由其籌撥配置;二是學校教職員的編制及其主要管理人員由其安排、任免;三是學校規模和設備由其審核批準。教育行政組織與這類學校的關系,無論是哪一種類型、何種層次,常不好處理,存在不少矛盾。由于是直接主辦主管,往往學校成爲附屬機構,被管得很死,學校沒有自主權,缺少活力。因此,需要适當擴大這類學校辦學的自主權,主要是擴大學校校長的管理權限。

            3.教育行政組織與社會的關系
            有效地動員和組織社會力量支持教育事業,調動社會各界投資教育的積極性,形成社會各界參與辦學的新局面,是教育行政組織的重要職責。美國在這方面形成了其别具特色的地方董事會教育行政體制。充分發揮了社會參與辦理教育的作用。而我國是窮國辦大教育,全靠政府辦學及行業或職能部門辦學,滿足不了人民群衆對文化教育的需求。與此同時,在廣大人民群衆中卻蘊藏着辦教育的巨大熱情與潛力,能否将其發掘出來,與教育行政組織所制定的方針政策以及工作力度有密切關系。另外,要使教育決策民主、科學化,也需要有社會力量的參與。但在現行的教育行政組織系統中,缺乏動員、吸納、組織社會力量投資教育、主辦教育的統籌機構。在我國近代教育行政組織發展的過程中,有一條重要的經驗,就是在建置教育行政組織,發揮其功能的過程中,非常注意處理與社會的關系。尤其是地方教育行政組織,在建立過程中開始注意吸收社會有志教育、熱心教育的人士參與教育行政管理,注意在教育行政決策過程中讓他們提供咨詢和建議,同時也讓他們參與謀劃教育的發展。“五四”以後,處理與社會的關系,更成爲地方教育行政組織建置的一個出發點。如提出在省級教育行政組織中設置參議會,以省教育廳爲執行機關,參議會爲建議、審核及咨詢機關。在确立縣級教育局制時,則明确規定各縣教育局設董事會爲參政機關,由辦理教育卓有成效者和從事實業或辦理地方公益有聲譽者擔任,審議縣教育方針、計劃,籌劃縣教育财産,審核縣教育預算決算等。近現代政局動蕩,經濟貧困,但教育卻在艱難中曾一度有所進步和發展,這與動員、吸納社會力量支持教育、投資教育、主辦教育密不可分。根據曆史的經驗和我國的國情,尤其是多種經濟成分的發展,各民主黨派和社會團體的存在,我們認爲,地方教育行政組織宜增設參議會或董事會,作爲動員、吸納、組織社會力量辦學的統籌機構及教育行政決策的咨詢機構,以強化教育行政組織與社會的關系。 


            主要參考文獻:

            1.秦羅群:《教育行政》,五南圖書出版公司

            2.吳清山:《美國教育組織與行政》,五南圖書出版公司 3.謝文全:《比較教育行政》,五南圖書出版公司

            4.張國慶:《行政管理中的組織、人事與決策》,北京大學出版社

            5.曾繁正等:《行政組織管理學》,紅旗出版社


            --------------------------------------------------------------------------------

            [1] 大學區制的理念源自法國,在每一學區中至少設立一所國立大學,其校長全面負責學區内的學術與行政事務。

            [2] 許文惠、齊明山、張成福主編《行政管理學》,人民出版社,第83頁。

            [3]謝維和:《我國教育管理體制改革的走向及其分析》,《教育研究》,1995年第10期。

            [4] 張濟正等主編《教育行政學通論》,華東師範大學出版社,1992年版,第91頁。

            中英文摘要、目錄、大量圖表、參考文獻300

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