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          2018-08-02 17:44:41
          來源:湖南自考網
          強化農業基礎地位的對策
          〖JZ〗葉興慶〓〓周旭英
          在過去40多年的發展過程中,我國農業爲國民經濟作出了巨大貢獻,在今後的長期發展進程

          中農業仍将起基礎性作用。随着向市場經濟的過渡,農業的基礎作用越來越多地體現在提供

          農業剩餘勞動力和抑制食品價格上漲上。
          考慮到經濟發展階段的演進和經濟體制的變換,鞏固作爲一個獨立産業部門的農業的基礎地

          位,需要有新的思路和措施。
          一、從外部看,政府(尤其是地方政府)和社會各界要正确看待農業份額下降與農業基礎地位

          的關系,正确處理農業和非農業的協調問題,将農業視作一個比較利益低的、基礎性的、需

          要支持和保護的戰略産業。
          1、培育農業的院外遊說集團(Lobby),提高農業的政治地位。發達的市場經濟國家農業占國

          民生産總值和勞動力的份額非常低,但農業的政治地位和産業卻非常高。之所以如此,在很

          大程度上得益于強大的農業院外遊外集團。例如,美國農業中的各種行業協會都以影響國會

          立法、政府政策對重要目的之一,爲本行業争取更大的利益。因此,爲了強化農業的基礎地

          位,需要培育中國式的農業院外遊說集團。在這方面,既應當采取擴大各級人大代表、政協

          委員中農民的比例的措施,也應當采取建立綜合性的農民協會、專業性的行業協會等措施,

          還可以考慮擴大選票在我國政治生活中的作用。這樣,可通過多元化的政治力量制約政府的

          農業政策選擇。
          2、正确處理财政與農業的關系。财政與農業的關系,在某種程度上講是一國工業化過程中

          的工農關系。現在國家工業化程度有很大的提高,我們已經具備條件從依靠農業積累工業資

          本的發展階段向工業帶動農業的發展階段轉換。因此,從總體上講,财政對農業的補貼應該

          大于農業對财政的貢獻。這首先需要解決的認識問題。認識問題解決了,在當前的财政體制

          改革過程中,就不會發生把減少下來的農業補貼拿出幹别的事情,也不會發生推卸财政對農

          業所應承擔的責任的事。
          3、合理劃分中央與地方在農業方面的事權範圍。補貼農業是财政的重要職能,那麽哪慣補

          貼行爲應由中央履行,哪些補貼行爲應由地方履行?在設計分稅制改革方案、重新劃分中央

          與地方的事權範圍時必須回答這個問題。我們認爲:
          在财政補貼農業的職能中,屬市場調控行爲的,如糧食平準基金應集中在中央,不宜分散到

          地方。要求各省區市把因糧價放開而減下來的補貼,用于建立自己的平準基金、建立自己的

          糧食儲備、調控本地的市場,是财政包幹制的産物,不但與市場經濟格格不入,而且容易制

          造人摟的區域分割。市場經濟要求建立統一市場,市場經濟是交換、分工高度發達的經濟,

          開放就活,封閉就死。發達市場經濟國家調控農業的職能都是集中在中央。美國聯綁農業部

          在各洲、縣都設有派出機構,實行垂直一體化的管理體制,政府對農業的幹預和調控都是由

          聯綁農業部系統來執行的。各州、縣也設自己的獨立農業行政機構,但職能作用很小。
          在财政補貼農業的職能中,屬生産支持行爲的,應由中央與地方各承擔一部分,由地方承擔

          一部分農業生産環節的财政補貼,理由是:(1)即便實行分稅制改革,也要照顧到地方的既

          得利益格局,許多地方的地方财政對農業生産有扶持,這些工作有必要保持其連續性。(2)

          我國幅員廣闊、地區間條件不相同,由地方财政承擔一部分生産環節的補貼職能,有利于各

          地因地制宜地發展農業生産。由中央承擔一部分農業生産的财政補貼,理由是:(1)充分發

          揮分稅制條件下中央有能力調控地區平衡問題的優越性,使扶持糧棉主産區的政策能得到落

          實。糧棉主産區工業基礎薄弱,稅源窄、收入少,在80年代以來的包幹制時期,凡是“中央

          開口子,地方拿票子”的政策,在糧食主産區都難貫徹落實。隻有實行分稅制,才能實現誰

          開口子,誰拿票子。(2)提高農業生産環節和财政補貼資金的配置效率。在包幹制時期,财

          力雄厚的地區往往農業基礎好、現有生産水平高,但增産潛力小、投入的邊際生産率低;相

          反,農業增産潛力大的地區往往是那些落後地區,這類地區對農業投入不可能很多。也就是

          說,有能力增加投入的地區,增産的潛力不大;增産潛力在的地區,又缺乏增加投入的能力

          。從這個角度講,如果進行分稅制改革,使财政對農業生産環節的補貼,在全國範圍内統籌

          安排,按邊際生産率的原則在區域間分配,會大大提高效率。
          4、建立和完善市場經濟條件下政府對農業的“引導、支持、保護、調控”的職能體系。市

          場經濟的基本要求是發揮市場機制在資源配置中的基礎性作用。但是,單靠市場機制這隻“

          看不見的手”去主宰經濟運行的全過程,并不能取得最理想的效果。對農業這個特殊的基礎

          性産業部門而言,政府更有必要發揮職能作用。應當按照“引導、支持、保護、調控”這個

          體系來轉換、完善政府在農業領域的職能。
          政府的第一項職能,是加強對農村經濟發展的引導,幫助農民順利進入市場經濟軌道。根據

          建立市場經濟體制的要求,政府領導農業和農村經濟不再主要依靠指令計劃,而主要是通過

          經濟信息、經濟政策、經濟辦法加強對農民的引導,使他們在思想觀念和行爲規範上逐步适

          應市場經濟的要求。實事求是地講,把農産品推向市場相對容易些,我們在這方面已經取得

          了相當大的進展,而把農民引入市場卻難度非常大,所取得的進展還差得很遠。根據改革開

          放十多年來的經驗,在這個問題上,需要從多方面對農民進入引導:一是引導農民面向市場

          ,調整産業和産品結構,發展高産優質高效農業;二是引導分散經營的農戶與市場需求聯結

          起來,實現農産品及其加工品的價值;三是引導農産品工業和其他鄉鎮企業合理布局、相對

          集中,與農村小城鎮、小集鎮建設相結合。
          政府的第二項職能,是加強對農業和農村經濟的支持,改善其外部政策環境。在市場經濟條

          件下,各種生産要素往往容易自發地流向比較效益高的非農産業,對社會效益高、自身效益

          低的農業來說,政府的支持是必不可少的,另外,農業的基礎設施規模往往超過單個農業生

          産經營者的範圍,而且由于投資的回報率低,由多個農業生産經營者聯合投資也很難有大的

          進展。這也要求政府在改進農業基本生産條件,增強農業發展後勁方面發揮職能作用。有了

          這個共識,我們就必須下決心調整投資結構,提高計劃内基本建設投資、财政預算内資金和

          信貸資金中用于農業和農村經濟的比重。
          政府的第三項職能,是加強對農業的保護,促進農業生産持續穩定發展。農業既是國民經濟

          的基礎産業,又是風險大、比較利益低的弱勢産業。農業既有自然風險,又有市場風險,難

          以與其它産業進行平等競争,政府必須進行保護,不然,農業就會在市場競争中走向衰退,

          從而引發一系列的經濟和社會後果。1993年以來,國務院決定實行糧食最低保護價和農業生

          産資料最高限價政策。實際情況是,生産資料最高限價限不住,相比之下,糧食最低保護價

          顯得偏低,問題沒有根本解決,保護政策迫切需要改進和完善。農業的保護政策,除實行價

          格保護外,還包括其它許多重要内容。目前需要特别強調的:一是減輕農民負擔,黨中央和

          國務院已經出台了不少措施,有關部門和各級政府必須堅決貫徹落實;二是收購農産品不得

          打白條,現在銀行、财政、企業在收購資金保證方面做了大量工作,還要繼續努力;三是保

          護耕地,嚴格控制非農業占地,建立永久性的基本農田保護制度,同時要有一套行之有效的

          複墾和補償辦法;四是農業保險,逐步建立農業風險補償機制;五是盡早起上依靠法律手段

          保護農業的軌道,逐步增強和健全保護農業的法律依據,充分運用法律這個武器。
          政府的第四項職能,是加強和改善宏觀調控,保證農村市場經濟的正常運行。現在沒有哪個

          發達的市場經濟國家對經濟不進行宏觀調控放任自流的。目前我們存在的問題是,缺乏強有

          力的調控手段,宏觀調控不力,産業政策起不到應有的引導作用,該保的保不住,該限的限

          不了,國家對農業的支持與保護措施難以落實。必須下決心改變這種情況,切實加強和改善

          政府宏觀調控。宏觀調控的手段是多樣的,不同的國家、不同的經濟發展階段都有所不同。

          我國對農業和農村經濟的宏觀調控手段應有3個:是個糧食專項儲備制度,二是糧食風險基

          金,三是政策性農業銀行。這些手段已初步确立,下一步應當抓好完善工作。
          二、從内部看,應當加速農業制度和技術的轉型,努力提高農業在國内産業結構演進過程中

          的産業競争力、在對外開放過程中的國際競争力,争取把農業培育成爲一個強壯的産業。
          1、充分發揮各地區的比較優勢,以抑制農産品成本的上升。在計劃經濟體制條件下,地區

          之間農産品的流轉受國家計劃的控制,由于農産品長期處于求大于供的局面,追求地區自給

          或提高地區自給水平成爲農業區域政策的主要目标,也是考核地方領導政績的重要方面。這

          時缺乏糧食生産比較優勢的地區,也不得不将大量農業資源用于糧食生産。這種資源配置格

          局必然擡高了糧食的成本水平。
          随着農産品國内統一市場的形成,地區之間按照比較利益的原則進行農産品分工與貿易,有

          利于降低農産品成本的總體水平。這是由于,農業生産的區位變遷有利于提高資源配置效率

          ,從而有利于抑制成本的上升,以棉花爲例,如果維持原生産格局不變,由于冀、魯、豫、

          蘇傳統棉區勞動力的機會成本上升,必須2棉花生産成本的上升;相反,順應棉花生産布局

          的變遷,開辟勞動力機會成本低的新棉區,則有利于抑制棉花成本的上升。
          再以糧食爲例。如果仍然要求廣東大力發展糧食生産,必須大幅度擡高糧食生産成本。1990

          年廣東每百公斤稻谷生産成本爲49.34元,四川隻有29.39元,廣東高出四川68%。
          通過改變農業生産布局狀況,充分發揮各地區的比較優勢,以抑制産品成本上升,要求做到

          :農産品在地區之間是暢通無阻的;農産品成本要經主産區或有希望成爲主産區的地區的農

          産品成本爲代表,發揮成本核算對農業資源配置的導向作用,讓成本高的地區逐步退出生産

          。
          2、打破農地産權社區集體所有和社區封閉式資源配置格局,提高農業資源的配置效率。農

          地産權社區集體所有,在社區範圍内,随着工業化程度的提高,要麽出現農地小規模兼業經

          營的格局,要麽出現集體農場經營格局,無論是哪一種格局,社區集體都要将大量的非農産

          業利潤用于補貼農業機械作業等。北京窦店村從1979年至1990年,配置機械投資額達290萬

          元,大大小小250台件。蘇南的無錫等地,以工補農的規模也相當大。
          這種資源配置格局,大大擡高了這些地區的農業生産成本,過早地進入以資本替代勞動的技

          術進步階段。如果在農産權制度方面進行創新,突破社區封閉性,在全社會範圍内根據資源

          結構特征和要素的相對稀缺程度,選擇技術進步路徑、進行農業資源配置,将大大降低這些

          社區的農業生産成本。比如說,讓落後地區的農業剩餘勞動力到發達地區從事農業生産,有

          利于降低發達地區的産業成本,又比如,将發達地區的以工補農資金在全社會範圍内按邊際

          生産率原則進行配置,投放到增長潛力更高的中低産地區,有利于提高資金配置效率,從而

          有利于抑制農産品成本的上升。要實現這種資源配置格局,必須爲要素的跨區域流動創造條

          件,必須對鄉鎮企業的稅收政策、利潤分配政策進行反省。
          3、重構農地産權制度,轉換農業剩餘勞動力,在家庭經營的基礎上實現農地經營的規模化

          。盡管理論界和實際工作部門對農地産權制度改革是行了各種探索,但目前對農地産權制度

          的界定仍不完整。目前的政策,仍是土地集體所有,穩定和完善以家庭承包經營爲主的責任

          制,原定15年承包期到期後再延長30年,承包期内不再因人口變動而調整承包關系,允許有

          償轉包。我們認爲,這種政策界定雖較以前有所進步,但仍不能達到随着工業化程度的提高

          而促進農地的流轉與集中的目标。爲了實現農地家庭适度規模經營的目标,必須改革農地産

          權制度。
          在實現農地家庭适度規模經營這一既定目标下,爲了盡量降低農地産權制度改革的成本,本

          文将農地産權制度的目标模式界定爲:所有權二元化、經營權商品化。即,農地所有權分割

          爲田底和田面權,田底權歸社區集體所有,田面權歸社區成員個人所有;農地經營權永久性

          地歸社區成員個人所有。
          将所有權分割爲田底權與田面權,有以下好處:(1)在農地所有權的交易過程中,社區成員

          與社區領導人可以相互制約,杜絕社區領導人作爲全體社區成員的委托人在土地交易過程中

          發生“代理”現象。(2)社區成員即使将經營權轉讓出去,也不會喪失分享農地因轉變用途

          而增值的權利,這樣更有利于兼業戶将經營權轉讓出去。現行土地集體所有,承包經營權可

          以有償轉讓的政策規定之所以不足以調動兼業戶放棄經營權的積極性,關鍵在于兼業現象比

          較普遍的地區,非農産業比較發達,土地增值很快,離開了社區和土地,就等于喪失了一大

          筆财富。(3)社區成員轉讓經營權、加入城市化進程之後,由于有田面權,可增強安全感。

          田面權可以起社會保障的作用,從而使這些城市的新移民與城市老居民在社會保障的獲得上

          處于相對平等的地位。從農村流向城市的這部分人口,在二元社會制度的限制下,是很難進

          入城市原有社會保障體系之中的。這正是農村人口城市化步伐不快的原因之一。新的農地産

          權制度必須具備這一功能,否則城市新老居民必将處于不平等地位。
          鑒于農地資源具有數量上的有限性和占有上的壟斷性的特征,對農地所有權和經營權的交易

          必須進行嚴格的規範。在國家壟斷土地一級市場的條件下,農地所有權的交易,既要遵守國

          家對占用耕地的有關規定,又要處理好增值的分配。農地經營權的交易,則應遵守以下規定

          :(1)不得改變耕地的農業用途;(2)購入者必須是農業經營者;(3)售出者必須有穩定的收

          入來源;(4)最高擁有量限制。
          4、将地租、利息計入農産品成本,以增強農業在土地、資本等要素市場上的競争力。按照

          傳統觀點,地租、利息是剩餘價值的分割,不是生産成本的構成因素。直到現在我國學術界

          和實際工作部門,在核算農産品成本時一直不考慮地租與利息問題,在計劃經濟條件下,不

          存在農地市場和資本市場,農業生産者無需支付地租,利息支出也不多,在農産品成本核算

          中忽略地租與利息影響不大。
          但是,随着市場經濟的生長發育,情況有了很大變化,繼續忽略地租和利息,将阻礙農業商

          品生産的發展。這是因爲,土地和資本在市場經濟條件下都将商品化、市場化,農業生産者

          獲得土地和資本都必須按市場價格支付成本。地租與利息不計入成本,得不到補償,不利于

          農業再生産的循環。在市場經濟下,事實已經表明,地租和利息在農産品成本中占有相當的

          比重。台灣省1965年百公斤稻谷的租息成本爲53元新台币,占總成本的比重19.3%;1990年

          租、息成本上升到272元新台币,占總成本的比重仍高達19.2%。
          從地租因素來看,農業生産者發生了實際支付。這表現在兩個方面:第一,農地使用權的有

          償轉讓,使買入農地使用權的農業生産者支付了地租,這部分地租必須從産品售出中得到補

          償。第二,承包農戶與社區集體之間實際上是一種租賃關系,農地承包費實質上是農戶支付

          給作爲農地産權所有者的社區的地租,這部分費用也應從成本中得到補償。尤其要引起重視

          的是,随着“增人不增地,減少不減地”、“三十年不變”、“允許自願有償轉讓”等政策

          的實施,農地使用權市場将顯現化,地租因素也将顯現化。置這個因素于不顧,繼續将地租

          排斥在農産品成本之外,有以下不利後果:不利于市場經濟體制的建立,不利于要素市場的

          發育,不利于通過市場機制推動農業經營規模的擴大。
          再從利息因素來看,使農業生産者的負擔更加沉重。農業市場化、現代化,必須表現爲農業

          的資本深化,即農業生産投入中資本所占的份額呈上升趨勢,而農業資本又必須出現信用深

          化,即農業生産者自有資本在農業資本所占比重趨于下降,借貸資本在農業資本中所占比重

          趨于上升。即使是自有資本,由于非農産業的發展,用于農業的機會成本也不斷上升。在資

          本市場上,農業本來就處于不利的競争地位;如果在農産品成本核算中不考慮利息因素,農

          業就更難以吸引資本的投入。這最終是利于我國農業的現代化。因此,将利息計入農産品成

          本,是市場經濟的必然要求。實際上,農民在配置資源時,是要考慮自有資本的機會成本和

          借貸資本的利息成本的。
          5、加強農業教學、科研、推廣力量,提高農業增長的科技含量。把農業培育成爲一個強壯

          的産業,必須提高農業的生産率。農業生産率的提高又必須依靠技術進步。要實現技術進步

          則首先要把技術生産出來。爲此,第一要有高水平的農業教育,把研究與推廣新技術的人培

          養出來。第二要有高水平的科研隊伍,能夠不斷地開發出新技術。第三要有高效率的推廣體

          系,及時地把科研成果轉化爲現實生産力。目前需要重點指出的是,農業的教學、科研與推

          廣具有公共品的特征,很難商業化,應主要依靠财政的支持。
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