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            2018-07-25 11:11:44
            來源:湖南自考網
            關于當前農村社會穩定問題的調查
            【 作 者 】河南省社會科學院/河南省信訪局聯合調查組
            【 正 文 】
            江澤民同志在十五大報告中指出:“在社會主義初級階段,正确處理改革、發展同
            穩定的關系,保持穩定的政治環境和社會秩序,具有極端重要的意義。沒有穩定,什麽
            事也幹不成”。爲貫徹落實十五大精神和江澤民同志的重要指示,針對當前河南農村部
            分地方存在的上訪人數和突發事件增多等社會不穩定問題,河南社會科學院和省信訪局
            組成聯合調查組,于1997年10月至1998年元月對河南農村10個縣,33個鄉鎮,48個行政
            村、組進行了爲期兩個多月的入村入戶調查。調查表明,改革開放20年來,河南農業和
            農村經濟持續穩定發展,農民生活水平得到較大的提高,整個農村經濟、社會發展的主
            流呈持續、健康和穩定的态勢。但調查情況同時表明農村還存在不穩定因素,在某些方
            面和某些地區問題還比較嚴重。部分地區人心不穩,相當一部分群衆對縣鄉兩級政府不
            信任程度加大,大規模集體越級上訪事件逐年增多,1998年上半年集體上訪187 批,24
            203 人,分别比1997年同期上升33.6%和449.7 %;1997年12月前我們對河南10個縣市
            的調查中,沈丘縣、原陽縣幾乎所有的鄉鎮均發生過大小規模的集體上訪和個訪,上蔡
            縣有17個鄉鎮發生了集體訪和個訪,淮陽縣共有20個鄉鎮,有19個鄉鎮發生過規模不等
            的集體上訪和個訪,其中一個鄉,轄22個村,有14個村的群衆上訪。而且少數基層政府
            組織對待群衆的上訪不是積極解決問題,而是把主要精力放在“圍追堵截”上,結果堵
            不勝堵、截不勝截。上訪群衆爲了對付各級政府的“圍追堵截”上,多采取半夜三三兩
            兩出村,然後以組或村爲單位聯合行動,集中包車,午夜出發赴省上訪的辦法,且具有
            經常性,大大削弱了政府對社會的整合能力和對社會資源的動員能力,影響到社會的穩
            定。
            一、當前影響農村穩定的主要問題
            (一)農民負擔過重,大部分鄉村的村提留鄉統籌超過農民人均純收入的5%。
            (1)各種隐形負擔過多,明卡以外增設“暗卡”。 在農民轉移性支出中除農業稅
            賦、“三提五統”和各種暗稅外,還有各行政部門下達的各種集資、攤派和罰款等收費
            項目20多種。在夏糧征收中除按農民上年人均純收入5%收取負擔費用并填寫農民負擔監
            督卡即“明卡”外,又在夏秋兩季的糧食征收中增設“暗卡”,這些“暗卡”存在于所
            調查到的大部分地區和縣市。一些縣鄉政府利用臨時下發征收通知單和有線廣播等形式
            逐戶收取,若農民稍有抵制,鄉政府就通過司法部門強制執行。如原陽縣某鄉政府在農
            民交過5 %提留後,又巧立名目下發通知,再次向農民收費。規定上交的收費項目有:
            欠夏糧征收款人均30.67 元,(實際上加收的是教育集資款),拍賣款人均30元,(實
            爲挖河收費款),清於款人均10元(機械化清於款),農普款人均0.9元, 合計人均上
            繳費用71.57元。并在征收通知單中硬性規定:“限你戶在97 年12月3日晚12點以前交清
            ,否則,将依法強制執行。 ”這樣明卡和“暗卡”加在一起,農民負擔實際達到了人均
            純收入的近10%。由于該鄉農民負擔重,要求上交負擔的時間緊迫,引起了大規模赴省
            越級集體上訪。
            (2)人均純收入數目定的過高,超出了農民實際收入水平。 現在農村不少地方的
            社會發展标準定的過高。特别是落後地區,急于縮小差距奔小康,出政績心切,農民純
            收入的确定有人爲的因素。沈丘縣石槽鄉某村支部書記說:“鄉裏規定人均純收入1470
            元,實際連1200元也達不到”。西華縣某鄉1997年上報的人均純收入1790元,而調查中
            農民反映說:“根本達不到那麽多,全年各項收入都算上,也超不過1200元”。
            (3)教育集資過重,中小學亂收費現象嚴重。 不少地方以“人民教育人民辦”爲
            名,擅自提高收費标準,增加收費項目,甚至将教育集資變爲經常性集資項目,募集的
            資金卻用于其他開支。一些縣市人均教育集資少則幾十元,多則一二百元,成爲當地政
            府的财源之一。從某縣調查的情況看,農民每年需拿出700元左右的費用, 才能供給一
            個一年級的小學生上學,高年級小學生和初、高中學生的費用就可想而知了。有的學校
            還通過賣校服、賣桌椅賺學生的錢,有的強迫學生入保險,這些都增加了農民負擔。
            (4)利用計劃生育名義搭車收費,罰款界線不清。 在農村一些地方仍存在着計劃
            生育亂罰款、亂收費現象,主要是計劃生育政策出現棚架,罰款标準不公開導緻罰款不
            公、罰款界線不清和随意罰款,群衆心裏不明白等,缺少有效的監督機制。在調查中發
            現,淮陽縣大連鄉林樓村農民1990年4月16日生育二胎,已上交罰款2000元, 但鄉政府
            下達的征收決定書又加罰1800元,征收書上填寫的生育日期卻是1990年11月。該縣齊老
            鄉老觀村一農民,1990年3月生育二胎,當時罰款3500元, 超規定多罰1500元。計劃生
            育政策規定,1990年7 月1 日之前生育二胎罰2000元,7月1日之後生育二胎罰款4000元
            ,而農民群衆并不清楚這一政策界線。基層幹部爲了多收費、多罰款,有意無意地把計
            劃生育罰款标準棚架起來,造成重複罰,重複收,以緻個别地方農民怨聲載道。
            (二)腐敗現象在基層幹部中滋生蔓延。
            一是由于幹部管理體制和制度上的弊端及腐敗現象的影響,在縣、鄉少數幹部中出
            現了權錢交易的新形式:“領導傍大款,大款傍領導”,在雙方各得實惠的同時,黨的
            爲人民服務宗旨變成一句空話,領導與尚未富起來的廣大群衆的隔閡越來越深。二是公
            款消費使行政經費呈跳躍式增長勢頭。鄉鎮領導競相攀比配備專車,購車經費、汽油費
            、維修費成爲行政性經費支出中一大項目,公款旅遊則從國内到國外,一些幹部吃喝玩
            樂也用公款報銷。三是作風不實,謀取私利。在工作中欺上瞞下,不講實話,不辦實事
            ,制造虛假政績。上行下效,基層幹部則認爲:撈的越多越好,出了問題頂多不當村幹
            部,自己也劃算,因此,目前有些地方出現了村幹部輪翻坐莊的現象,群衆反映某位村
            幹部有經濟問題,一經查實,就更換村幹部,若再發現有經濟問題,再次更換。群衆對
            此仍非常憂慮地說:“前頭放走了虎,後邊又引來了狼,我們什麽時候能把他們喂飽呢
            ?”四是管理不嚴。對于群衆反映村幹部的問題,鄉幹部不是依法辦事,秉公處理,而
            是采取袒護态度久拖不決,以使大事化小,小事化了,直到造成大規模的集體越級上訪
            後,才予以解決。如上蔡縣楊集鄉中街村幹部,在該村計劃生育中采取多生少報、疏散
            多生子女的辦法,隻管多收罰款,緻使大額計劃生育罰款去向不明和用于送禮支出等,
            造成該村生育四胎普遍,最多者竟達九胎。群衆對超生五胎、六胎的幹部關系戶不罰款
            、少罰款和集體經濟帳目隻有開支帳,沒有收入帳,收入的人頭多,入帳的人頭少和計
            劃生育罰款不公等幹部貪占嚴重等問題進行了長達一年多的四次集體赴省上訪,對于群
            衆提出的問題,縣鄉幹部不是積極的解決,而是采取壓制和抓人的辦法,結果又造成群
            衆大規模集體越級赴省上訪,幹群關系極爲對立,幹部不敢進村,群衆痛恨幹部,群衆
            将幹群矛盾視爲敵我矛盾。五是侵害群衆利益。有的采取虛報空頭人數辦法,達到多吃
            多占目的。如原陽縣靳堂鄉某村實有人口703人,而村幹部在收取各項費用和提留時均按
            802人分攤提取,多收99人的提留款不知作了何用,據群衆反映,該村支書用集體收入資
            金層層送禮、貪污公款,群衆從其塗改後公布的帳目查出20.38 萬元款項不知去向,造
            成群衆集體越級上訪和抗糧不交。調查表明,目前在農村不少地方存在着村幹部随意加
            碼多收提留款、計劃生育罰款、宅基地款的行爲,采取多吃多占、多報多開和提高電價
            收費标準的辦法貪占集體資金。(目前河南省不少鄉村農電收費标準大都在1.2—1.5元
            /度之間,高于農電價格的近3倍),但群衆對此敢怒而不敢言。
            (三)土地調整已成爲農村的熱點問題。
            延長土地承包期,穩定土地承包關系,是黨在農村的一項基本政策。但在部分縣市
            的實際工作中,并沒有認真落實這一政策,一些縣的主要領導同志甚至認爲:土地承包
            期延長30年的政策是無法執行的,是不符合目前農村實際的,在某種程度上是不合理的
            等等。更有甚者認爲30年不變的政策隻是農業部的文件,不符合當前農村改革的需要。
            因此,在一些地方出現三年一小調,五年一大調的現象,有些縣鄉幹部以堅持實事求是
            不教條地執行中央政策爲名,片面地強調大穩定小調整,并以此爲借口,頻繁地大面積
            調整農民承包的土地。有的鄉鎮收回部分承包地,并借新一輪土地承包的機會,用把“
            兩田制”中的部分“責任田”收歸集體或留作“機動地”的辦法從農戶手中收回部分耕
            地,重新高價發包。有的地方至今仍推行和倡導“兩田制”,調查中發現臨穎縣社田鄉
            某村還實行了“三田制”即口糧田、經濟田,又外加一個“雙高田”。一些地方把5%的
            機動地發包出去賺錢,加劇了少地戶的困難, 另外,村與村、鄉與鄉、縣與縣之間,集
            體與國營農(林)場之間土地争議屢有發生,加之因調地不公造成伐樹、搭撂、抗糧、
            械鬥甚至死人事件并由此引發集體上訪,導緻農民對土地的投入減少。如原陽縣普遍實
            行了三年一小調,五年一大調政策,結果造成了該縣整體不穩定,調整土地後遺留問題
            很難解決,因土地問題引起的個訪和集體訪占全縣上訪量的60%—70%。
            (四)基層黨組織軟弱瘓散,民主管理流于形式
            (1)部分基層黨組織軟弱瘓散。據調查, 各級黨政領導普遍認爲目前農村基層幹
            部素質低,成爲農村穩定的一大隐患。由于黨風不正和腐敗現象滋生蔓延,黨在群衆中
            的凝聚力、向心力明顯削弱,加上基層幹部爲維護既得利益,對黨組織發展工作持消極
            态度。因此黨員老化,基層組織軟弱瘓散已成爲較普遍的現象。調查所見農村黨員教育
            室形同虛設,多數地方很少活動,個别村黨支部和村委會的辦公室成了堆放破爛的倉庫
            。從調查到的縣、鄉、村看,目前農村黨支部真正堅強有力并發揮作用的約占20%左右
            ,60%左右的黨支部軟弱瘓散僅僅能完成催糧派款任務,還有20%左右的黨支部癱瘓半
            癱瘓,群衆意見很大。
            (2)民主管理流于形式。河南農村不少地方的村、 組長仍是上級指派,村民代表
            會和村民議事會多數形同擺設。個别縣的領導對推行《村民自治法》有抵觸情緒,認爲
            實行《村民自治法》選舉村幹部,會有一半村不穩定。由于民主管理流于形式,調查所
            見多數地方農民負擔《明白卡》不明白,有80%左右的村村務公開《公開牆》内容不實
            、不詳、假公開,流于形式,群衆對幹部且多心、不放心,有意見,反映村幹部吃喝貪
            占和财務混亂的上訪問題仍居高不下。
            (五)農村宗教勢力有所擡頭,社會治安在一定範圍内有惡化傾向。
            近年來,由于河南省政法部門對邪惡勢力和會道門組織打擊有力,該勢力對農村的
            穩定尚未構成重大威脅。但由于一些基層組織忽視了對農民的思想教育和引導,缺乏有
            效的措施來管理和組織農民,邪教組織等對群衆的争奪激烈,邪惡勢力和封建迷信,影
            響了農村精神文明建設,導緻人心渙散。有的地方教會比黨組織号召力強,族長比村長
            的權力大;在治安方面緻死人命、偷盜、搶劫等現象時有發生,對農村的經濟和社會穩
            定極爲不利。
            二、造成農村社會不穩定因素的主要原因
            (一)幹部權力商品化是幹群矛盾産生的重要原因。農村以家庭和個人爲主體的新
            經濟格局的形成使農村基層行政人員喪失了通過統一的農村集體經濟組織直接獲得特殊
            利益的途徑,爲了維護既得的利益,就要通過加重農民負擔等其它渠道獲得,因而形成
            了農民和基層幹部的對立;另一方面縣鄉兩級幹部權力商品化和短期行爲,使鄉村兩級
            管理者階層利益和群衆的利益産生了不一緻性,造成鄉鎮和縣(市)各職能部門首長任
            命過程中的腐敗現象。某些領導和有關部門已把對下屬幹部的任用權當作緻富的手段來
            使用。“不跑不送降格使用,光跑不送原地不動,又跑又送提拔重用,”跑官買官之風
            因之盛行,“看政績用幹部”成爲一句空話。跑官買官者在“當官一方,造福一幫”的
            同時也“爲害一方”,有的幹部上任後急功近利,加上工作調動頻繁,靠向農民攤派的
            資金修路、建樓、建廠突出其政績,短期行爲嚴重。有的幹部用單位公款大肆送禮行賄
            跑官買官,給單位造成經濟虧空。有的四處求情借錢打通關節,上任後靠巧立名目亂收
            費、亂罰款、亂攤派撈回本錢,加重了農民負擔,加劇了幹群矛盾。
            (二)機構臃腫導緻農民負擔居高不下,群衆産生對立情緒。近幾年來,縣鄉機構
            呈急劇膨脹之勢,目前一般鄉鎮除黨委書記、鄉鎮長外,副職分别達5名以上,幾乎有一
            項工作就有一個書記、鎮長分管, 鄉鎮領導職數普遍超員,有些鄉鎮行政人員超編達2
            /3左右。這樣龐大的行政機構使鄉級财政不堪重負,鄉政府隻有靠擴大統籌,多向農民
            收取費用來維持局面。這是農民負擔居高不下、幹群利益不一緻的主要原因。
            (三)基層組織管理弱化,群衆對其失去信任。農村缺少對黨的基層組織進行嚴格
            有效的統一管理,對村級組織的管理,組織部門、民政部門都抓又都不抓,鄉黨委、政
            府既管又不管,隻要村幹部能完成提留任務和其他工作目标就是好幹部。由于經濟利益
            的驅動和幹部管理體制上存在的弊端,村幹部要尋找鄉幹部作靠山,鄉幹部需要在村級
            培養依靠力量,導緻了目前鄉、村兩級幹部盤根錯節的複雜關系網和經濟利益的一緻性
            ,使得一些村幹部模行鄉裏,村委會形同虛設,長期不發展黨員,無民主無權威可言。
            不少村的黨支部成員還多是在解放初期入黨的老黨員,不能及時補充新鮮血液,組織缺
            乏活力,思想觀念陳舊,憑老經驗辦事,缺乏改革精神,甚至出現了一個村所有黨員都
            輪流當過支部書記的現象。而且村黨支部“父子兵”多,群衆對基層黨組織的信任度下
            降,影響了黨支部戰鬥堡壘作用的發揮。
            (四)對農民的思想教育薄弱,黨在農村的思想凝聚力下降。由于一些基層組織忽
            視對農民的思想教育和引導,缺乏有效的措施來管理和組織農民。又由于村幹部的個人
            素質較低和工作繁重等原因,不能對農民進行經常的教育,使黨的政策和上級的精神傳
            達到村幹部就進了“冷宮”,難以與群衆見面,出現了諸如土地承包、農民負擔、計劃
            生育罰款等政策的棚架。由于缺少對農民的教育和農村文化生活的貧乏,邪惡勢力和封
            建迷信趁虛而入。農民普遍反映說:“村裏一開會,就是催糧要款,刮宮引産,不要東
            西不開會”。因此,目前仍然可以說嚴重的問題在于教育農民,特别是農民中的黨員幹
            部。
            三、實現農村社會穩定的對策與建議
            大力發展農村經濟、認真落實黨在農村的各項基本政策,加強政治生活的公開化、
            民主化,提高農民群衆的政治參與度,是實現農村社會穩定的根本途徑。由于農村幹群
            之間在社會地位上的差異,造成了政治參與的不平等,大部分群衆參與熱情低,而政治
            生活的低透明度、低公開化,再加上政治信息的閉塞、溝通渠道的阻滞,影響到群衆對
            黨的政策的正确理解和對事物的客觀判斷,導緻種種流言的散播及本應可以避免的規模
            集群行爲。因此,大力推行農村政治生活的公開化與民主化,使信息暢通,對于促進群
            衆正确認識理解現實生活中的各種社會現象和黨的政策,緩解幹群矛盾,促進社會穩定
            ,具有重要的作用。
            (一)加強農村基層民主制度建設,把村幹部推向群衆,使權力真正置于群衆
            的監督之下。
            (1)在選拔基層幹部時要充分發揚民主,最大限度地體現黨員、群衆的意願。嚴格
            按照組織程序由黨員、群衆推選和确定基層黨支部成員及領導人。村委主任和成員,也
            要進行公開選舉,由村民代表大會分兩輪或三輪直接投票選舉産生,選出後的兩委幹部
            要與上級黨委簽訂目标責任書,并将責任書公開張貼接受群衆監督,确保落實。縣級黨
            委、政府要對新當選的村支書、村主任實行每年兩次的思想、科技、法律、市場經濟等
            方面的培訓,并要形成制度,以提高村幹部的自身素質和管理水平。兩委幹部确定後,
            應及時召開村民代表大會,在村民中選舉群衆代表和會長,下設監督小組和理财小組,
            監督小組負責監督村委日常工作和财務收支情況,每月定期向支部和村委彙報群衆意見
            。理财小組負責審計本村财務帳目,定期向群衆公布。村民代表大會成員全部實行兼職
            ,不加重農民負擔。
            (2)強制推行村務公開,規範村務公開内容,建立監督機制。 針對農村普遍存在
            的村務公開《明白牆》流于形式,不實,不詳、假公開和農民負擔《明白卡》填寫不明
            白等問題。建議政府有關部門盡快制定統一規範的鄉村組三級村務公開的實施辦法(特
            别是财務收支明細帳的内容),建立強有力的監督機制。并推行農民負擔預算制度、農
            民負擔卡規範制度、農民負擔專項審計制度和财務公開制度,讓農民及時了解爲什麽要
            交費、要交多少、合不合法。從而建立起相互信任、相互支持的幹群關系。
            (二)強化基層組織建設,密切黨群、幹群關系
            第一要刹住亂拿濫罰亂攤派的歪風和腐敗現象。第二,要深入基層,聽取群衆意見
            ,接受群衆批評和監督,秉公處理熱點難點問題。第三,加強農村思想政治工作理論的
            研究,認真總結正反兩方面的經驗教訓,從中提煉出有規律的認識,經過反複論證,建
            立起一門嚴密完整的農村思想工作理論體系,指導面上的工作。
            (三)減輕農民負擔要标本兼治,綜合治理
            (1)精減鄉級機構和各駐鄉機構。 要根據中央關于機構改革的精神,堅決地精簡
            鄉級機構,減少人員,轉變職能,提高基層政權的辦事效率。
            (2)刹住腐敗風,樹立新形象。在不公正的利益分配中, 很大一部分是社會腐敗
            行爲造成的,懲治鄉村二級幹部的腐敗,取消農村亂收費項目,可以加強政府的社會管
            理和社會資源調配功能,使社會利益分配公正化。同時,組織部門任用幹部時要充分考
            慮幹部的德才勤績,鄉級幹部不要調動過勤、過快,對于那些急功近利,搞短期行爲,
            向靠農民罰款和攤派修路、建樓、建廠出政績的幹部,不但不應予以提拔重用,而且應
            降職降級予以通報處理,并追究其法律責任。
            (四)發展壯大村級集體經濟,提高農民對經濟負擔的承受能力。
            (1)縣鄉兩級要把發展壯大村級集體經濟作爲縣、鄉兩級黨委、政府的一項職責和
            任務。明确各級“一把手”是發展壯大村級集體經濟的第一責任人,建立以集體增加積
            累、農民增加收入并重的指标考核體系,在目标管理上應設置村級集體經營固定資産投
            入、營銷收入、利稅、農民收益和幹部報酬等指标,增強幹群對發展壯大村級集體經濟
            的關切度。
            (2)要因地制宜,發展集約農業和産業化經營。采取政策、 經濟、行政等綜合手
            段,引導村級集體經濟既要适度可行地發展二、三産業,又要發展“一優雙高”集約農
            業,逐步形成農工貿、種養加一條龍的産業化經營,實現靠農緻富。
            (五)加強精神文明建設,用社會主義思想占領農村陣地。
            縣鄉黨政部門應轉變其服務職能,引導和教育基層幹部和農民學科技文化知識、法
            律知識、在農村組織開展多種形式的文化活動,用正确的思想觀念抵制各種錯誤的思想
            傾向,提高人民群衆建設社會主義的積極性和遵紀守法的自覺性。同時,财政預算事業
            經費的安排要優先考慮科技文化事業經費,特别是長期投入不足的宣傳文化經費要有明
            顯增加,并随着經濟的發展逐年增加,其增長幅度不低于财政收入的增長幅度。政府興
            辦的圖書館、博物館、科技館、文化館和革命曆史紀念館等公益事業單位,财政應給予
            經費保證。
            課題組:組長:張銳 王啓海
            成員:武慶雲 蕭魯陽 孟白
            執筆:孟白
            【責任編輯】郝安民

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