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                2018-07-25 10:59:54
                來源:湖南自考網
                浙江、山東建立農村最低生活保障制度的調查
                【 正 文 】
                根據部黨校班的安排,我們一行4人于1996年11月26日至12月10日,赴浙江、山東
                兩省調查建立農村最低生活保障線的情況,先後考察了兩省的6個地市、8個縣市區、
                10個鄉鎮。現将調查的情況及我們的思考報告如下:
                一、基本情況
                (一)進展情況
                浙江、山東兩省均屬經濟發達和較發達地區,據統計,1995年農民人均純收入,
                浙江和山東分别是2966元和1713元。1996年以來,兩省建立農村最低生活保障線工作
                已由試點階段進入推廣階段。目前,浙江省已有30多個縣市區出台了實施農村最低生
                活保障線的文件,山東省也有20多個縣市區出台了文件。從已實施最低生活保障線的
                地區看,既有經濟發達地區,也有中等地區;既有試點的縣市區,也有全面實施的地
                級市。兩省建立農村最低生活保障線的發展速度之快,形勢之好出乎意料,令人鼓舞

                (二)主要做法
                1.保障對象。各地規定,農村保障對象是指具有當地常住農業戶口,家庭人均收
                入低于最低生活保障線的農民。主要包括:(1)無勞動能力、無生活來源、無法定扶養
                義務人的老年人、未成年人、殘疾人;(2)因疾病、殘疾、災害等原因造成生活困難的
                人員;(3)因缺少勞力、低收入造成生活困難的家庭;(4)國家有關政策規定給予救濟
                的人員,如特殊人員救濟等。保障對象中因疾病、殘疾造成生活困難的人員較多,一
                般占50%左右。據調查統計,保障對象占農業人口比例的幅度爲0.14%至1.56%。詳見下
                表1。
                (表1)
                (附圖 {圖})
                2.保障線标準。各地都是由縣級政府制定、頒布農村最低生活保障線。多數地方
                是确定一條保障線标準,有的地方是按好、中、差三類地區劃分高、中、低三條保障
                線标準。
                各地制定保障線标準的依據主要是:(1)農村維持最低生活必需品的數量和物價;
                (2)貧困對象年人均消費水平;(3)當地農民年人均收入;(4)地方财政和集體經濟的承
                受力;(5)國家統計局測算的全國貧困線(年人均530元)。根據以上情況,經過反複
                測算和論證,綜合平衡,最後确定當地農村的最低生活保障線标準。
                各地還規定,保障線标準的調整每年由民政部門與财政、統計等部門協商後,提
                出調整意見報政府審批。我們調查的幾個地區農村最低生活保障線标準的幅度爲,每
                年每人450至960元。詳見表2。
                (表2)
                (附圖 {圖})
                3.保障資金。爲了保證農村最低生活保障線的實施,各地都加大了對保障資金的
                投入。首先是參加投入的面擴大。一些地方增加了社會投入,如浙江省鄞縣和山東省
                膠州市通過社會募捐分别籌集資金400多萬元和100餘萬元,建立了社會保障基金,主
                要用于農村最低生活保障的投入。第二是地方财政投入的層次增加。由過去單純依靠
                縣級财政投入,轉變爲市、縣、鄉三級财政共同投入,增加了市、鄉兩級财政的投入
                。第三是地方财政對保障資金投入的力度加大。用于農村最低生活保障的資金都有了
                較大幅度的增加,據調查統計,各地保障資金增加幅度爲16.3%至77%。
                各地從實際出發,采取分級負擔的辦法籌集保障資金。一是市、縣、鄉、村四級
                按比例負擔;二是縣、鄉、村三級按比例負擔;三是縣、鄉兩級按比例負擔。各地保
                障資金增加情況和地方财政分級負擔的比例見表3。
                (表3)
                (附圖 {圖})
                4.保障方式。各地從實際出發,因地制宜,采取多種方式保障貧困對象的生活。
                一是發給救濟金。救濟金的發放一種是實行補差,即按照保障線标準,差多少補多少
                。這種方式較好,但操作起來工作量大。另一種是定額補助。即按照低于保障線标準
                的差額劃分幾個檔次,然後确定每個檔次的救濟标準,并可按照一定比例上下浮動。
                這種方法雖然便于操作,但容易産生高于或低于保障标準的問題。二是發給一部分救
                濟金和部分糧食。由村或鄉鎮負責發給糧食,縣和鄉鎮發給救濟金。采用這種方式的
                地方較多,這種方式較适合糧食産區。三是制定優惠政策。通過制定一些優惠政策,
                減免保障對象的統籌、提留、義務工、學雜費、看病的挂号費和一些治療費等。此外
                ,對有勞動能力的保障對象優先安排務工。從而,大大減輕了保障對象的負擔。
                5.保障程序。各地均制定了嚴格的救濟程序。一般采取申請人向村委會提出申請
                ,經村民代表大會讨論通過,填寫《社會保障金申請表》報鄉鎮政府審核,然後報縣
                級民政部門審批。批準後發給保障對象《社會保障金領取證》,保障對象憑證每月或
                每季度領取救濟金。民政部門每半年或一年對保障對象的家庭收入情況進行一次檢查
                審核,對已不符合救濟條件的,停發救濟金。
                (三)初步成效
                農村最低生活保障線的建立标志着社會救濟開始進入新的發展階段,爲我國億萬
                農民築起社會保障最後一道堅固的安全網。這項保障制度雖然建立時間較短,但已取
                得初步成效。
                1.進一步加大了農村社會保障的力度。随着社會主義市場經濟的建立和發展,一
                方面農業生産的競争加劇,市場風險加大;另一方面由于農村經濟和社會發展的不平
                衡,使貧富差距進一步拉大。因此,迫切需要加強農村的社會保障。而原有的農村保
                障大多是以國家臨時救濟和集體補助爲主,随意性大,保障面窄,保障水平低。建立
                農村最低生活保障線,擴大了保障面,提高了保障标準,加大了保障力度,使貧困對
                象的生活得到切實保障,對農村的穩定和發展具有極其重要的作用。
                2.積極推動了城鄉最低生活保障線工作的全面發展。農村最低生活保障線工作與
                城市相比,雖然起步晚,但發展較快,覆蓋面不斷擴大,已由富裕地區發展到中等地
                區。不僅迅速填補了最低生活保障線在農村的空白,而且對城市建立最低生活保障線
                工作起到了積極的促進作用。
                3.有力地促進了農村社會救濟的深化改革。長期以來,農村救濟一直是我國社會
                救濟的薄弱環節,這項工作基礎差,負擔重,難度大,影響着整個社會救濟工作的發
                展。農村最低生活保障線的建立,使農村救濟由傳統救濟向現代救濟制度轉變,由過
                去臨時性救濟爲主轉變爲定期救濟爲主;由單一的行政手段管理轉變爲行政、法律多
                種手段管理;由簡單、粗放操作向規範化、科學化操作轉變,出現了有法可依、制度
                健全、管理規範、保障有力的新局面。
                (四)幾點經驗
                浙江、山東兩省建立農村最低生活保障線工作進展快,效果好,除了其自身經濟
                較發達的優勢外,各級政府和民政部門做了大量深入細緻的工作,探索、總結了一些
                成功的經驗,值得學習和借鑒。
                1.領導重視,工作力度大。兩省政府都非常重視建立農村最低生活保障線工作,
                把它作爲加強社會保障。穩定農村的大事來抓,列入議事日程,認真部署。浙江省政
                府專門發出《關于在全省逐步建立最低生活保障制度的通知》。山東省多次召開會議
                進行部署。各級政府把建立農村最低生活保障線列入兩個文明建設和幹部崗位責任制
                的考核指标,下功夫抓好落實。
                2.民政部門勇于探索,開拓進取。兩省各級民政部門積極探索,開拓進取,做了
                大量富有成效的工作。浙江省民政廳成立了領導小組和辦公室,加強對這項工作的指
                導。山東省民政廳将建立農村最低生活保障線列爲全省民政工作“社會保障先進縣市
                區”評比的一個硬指标,同時在全省20多個縣市區開展了試點工作。許多地方的民政
                部門在人員少、任務重、工作難度大的情況下,集中力量,全力以赴,邊學邊幹,克
                服困難,在較短時間取得成效。
                3.從實際出發,量力而行。各地在建立最低生活保障線工作中,從調查研究入手
                ,深入實際,做了大量艱苦細緻的調查工作,如山東省煙台市民政局在全市農村進行
                了大規模的“百村千戶”調查。在深入調查的基礎上,各地根據當地實際情況,按照
                建立保障線的要求,在制定和實施保障線過程中認真堅持“三個不宜”:一是保障線
                标準不宜高,二是保障面不宜過寬,三是地方财政和集體經濟的負擔不宜過重。
                4.堅持高起點,加強規範化建設。各地把實施農村最低生活保障線作爲建立現代
                救濟制度的重要标志,從一開始就按照現代救濟制度的要求,進行規範化管理。此外
                ,對具體操作中的重點工作制定了嚴格的标準和規範的操作方式,并實行了計算機管
                理,進一步提高了管理水平和工作效率,使最低生活保障工作朝着規範化、科學化管
                理的方向發展。
                二、存在的問題
                浙江、山東兩省建立農村最低生活保障線工作在探索中前進,取得了可喜的成績
                ,既有不少成功的經驗,也存在一些問題。這些問題主要是:
                (一)一些地方的領導和民政部門存在畏難思想。有的地方領導缺乏全面深入的
                調查研究,片面地認爲,農村救濟的負擔重,需要的資金多,而地方财政緊張,怕保
                障資金難以負擔。一些地方的民政部門認爲,建立最低生活保障線是一項新的工作,
                任務重,難度大,又缺乏經驗。加之民政部門人員少,工作多,負擔重,感到力量不
                足,工作難搞。
                (二)宏觀指導滞後。工作已經開展起來,工作中出現許多新的情況和問題迫切
                需要研究和解決。目前對這項工作的宏觀指導滞後。
                首先是部裏綜合部門與業務部門的關系沒有理順。第二是缺乏對這項工作的深入
                研究。業務部門忙于掌握面上的情況,缺少精力去進行深入的調查研究。第三是缺乏
                政策指導。對這項工作全國還沒有專門的會議和文件進行指導,基層感到沒有文件,
                工作難幹。第四是缺少信息交流。這方面信息交流的形式和内容單一,僅靠情況通報
                或簡報,而且大多是介紹各地工作進展情況,缺少業務性的交流。
                (三)個别地方的保障資金不能落實。近年來,個别地方由于大力發展經濟,攤
                子鋪得過大,造成财政十分緊張,一度影響了保障資金的落實。
                (四)保障線标準制定得不夠科學合理。有的地方保障線标準偏低,有的地方保
                障線标準偏高,不僅使保障面過寬,過多地增加了财政負擔,也容易産生養懶漢的問
                題。
                (五)與有關法規和政策相銜接的問題。首先是涉及農民負擔問題。按照國務院
                關于農民負擔條例的規定,農村特困戶的補助由村公益金解決。實施農村最低生活保
                障線後,貧困對象的補助來源由村公益金擴大到鄉鎮财政或統籌,與國務院關于農民
                負擔條例的規定不一緻,需要通過法規的調整來解決。其次是涉及計劃生育問題。一
                些地方将因違反計劃生育政策造成生活貧困的對象,排除在最低生活保障之外,這樣
                雖然有利于計劃生育工作,但也使最低生活保障線出現了漏洞。
                三、幾點啓示
                啓示之一:應抓住機遇,在有條件的地方積極推進建立農村最低生活保障線工作
                的開展。目前建立農村最低生活保障線面臨着很好的機遇。其一是随着農村經濟的發
                展和農民生活水平的提高,集體經濟日益發展壯大,地方财政和集體經濟實力進一步
                增強,爲建立農村最低生活保障線奠定了經濟基礎。其二是社會幫扶工程的實施,大
                大加快了農村脫貧緻富奔小康的步子,使越來越多的農民擺脫了貧困,農村的貧困面
                逐步縮小。從調查的這些地區看,需要保障的貧困對象較少,平均每個村2戶左右。保
                障資金每個村年平均1000元左右,村集體經濟完全能夠承擔。其三是許多地方已對農
                村貧困對象實行了定期救濟和補助,使農村建立最低生活保障線有了一定的基礎,不
                需要較多的投入。其四是城市建立最低生活保障線工作的發展,爲農村開展這項工作
                開拓了道路,積累了經驗,起到了積極的推動作用。其五是建立農村最低生活保障線
                工作在許多地方已經開展,取得了試點經驗,開始進入全面推廣階段。因此,應該消
                除顧慮,抓住機遇,積極穩妥開展工作。
                啓示之二:切實加強政策研究和業務指導。應采取措施,加大工作力度,盡快改
                變政策研究和業務指導滞後的被動局面。加強宏觀指導和實際操作的規範,着手研究
                制定建立農村最低生活保障線的政策和法規;組織力量開展專題調研;采取多種形式
                進行業務研讨、經驗交流和業務培訓等。要下大功夫解決工作中的難點問題,如保障
                對象的确認,保障線标準的制定和調整,救濟标準的科學合理分檔,保障資金的發放
                和管理等。
                啓示之三:進一步密切部門之間的配合。建立農村最低生活保障線涉及面廣,工
                作量大,需要各有關部門的積極配合。應在地方政府的統一領導下,加強部門之間的
                合作。注意利用統計部門農調隊的力量,做好調查摸底工作;積極争取财政、統計、
                物價等部門的支持、配合,搞好保障資金的測算和保障線标準的制定及調整;主動配
                合審計、監察部門加強對保障資金使用管理的檢查和監督。通過部門之間的密切配合
                ,形成合力,共同做好建立農村最低生活保障線的工作。
                啓示之四:重視抓好配套政策的落實。各地在建立農村最低生活保障線的同時,
                還制定了一些減免統籌、提留、義務工等優惠政策,使有限的保障資金真正用于貧困
                對象的生活。這些社會性的間接投入,對切實保障貧困對象的基本生活有着重要的作
                用。因此,應督促政府加強檢查監督,發現問題及時糾正,确保這些優惠政策得到落
                實。
                (作者單位:民政部救災救濟司)

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