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              2018-07-02 16:45:56
              來源:湖南自考網
              摘要:文章從“良法之治”和 “普遍守法”兩個方面來對我國生态環境法治建設進行論述,提出了作者對我國生态環境法治建設的一些具體設想。
              關鍵詞:生态環境 環境 自然資源 法治建設

              生态環境法治建設是我國法治建設的一項重要内容,它的成效如何直接影響到中華民族的生存和發展以及黨中央“依法治國,建設社會主義法治國家”宏偉藍圖的實現。對于如何進行生态環境法治建設,方案固有多種,可謂見仁見智。本文筆者試圖圍繞古希臘哲人亞裏斯多德對“法治”所做的經典闡述“已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律”(1)的角度,具體而言,即從“普遍守法”和“良法之治”兩個方面來對我國生态環境法治建設進行論述,以期抛磚引玉求教于同仁。
              一、 我國生态環境法治建設的前提——“良法之治”
              改革開放20多年來,我國生态環境立法一直行駛在“快車道”上,沒有哪一個法領域能像生态環境法那樣,幾乎年年有法律通過,甚至一年有幾部法律出台。在1992年聯合國環境與發展大會上,我們就已經十分自豪地向世界宣布:中國已經形成了具有特色的環境法體系。但是,頗具諷刺意味的是,就在生态環境立法發展最爲迅速的年代裏,我國的環境污染及自然資源破壞卻日趨嚴重。筆者認爲,引起環境污染及自然資源破壞的原因固然有很多,但當初在“摸着石頭過河”、“成熟一個制定一個”、“宜粗不宜細”的立法思想指導下,我國生态環境立法自身尚存在諸多缺陷,已嚴重影響到實施的效果,因此必須加以完善。筆者認爲,完善我國生态環境立法主要應圍繞以下兩個方面進行。
              (一)、生态環境立法的價值合理性——确立可持續發展爲生态環境基本法的立法目的
              由于立法時所處的計劃經濟體制下特殊的時代背景,作爲我國生态環境保護基本法的現行《環保法》第1條将“促進社會主義現代化建設的發展”作爲一項立法目的。雖然,從理論上來講,“社會主義現代化建設”的内涵極其豐富,但實踐中,衡量“現代化”程度的标準卻往往被庸俗化。經濟增長的數據成爲“現代化”的最重要的甚至是唯一的标準,同時也是考核地方官員“政迹”的關鍵标準。衆所周知,促進經濟增長的途徑有很多,其中通過資源高投入、高消耗、環境高污染的粗放型增長方式亦能達到,美國、日本等一些西方發達國家以前曾走過這條路,我們在計劃經濟年代基本上走得也是這條路。但是,曆史經驗告訴我們,靠犧牲環境資源爲代價換取的所謂“經濟發展”和“繁榮”是虛幻的,最終是得不償失的。
              基于對人類日趨嚴重的環境問題的深切關注,1987年,聯合國環境與發展委員會發布了長篇報告《我們的共同未來》,首次提出了“可持續發展”的概念。(2)1992年,聯合國環境與發展大會通過了《裏約環境與發展宣言》和《21世紀議程》,進一步深化了可持續發展的内涵。迄今,可持續發展已在世界範圍内得到廣泛的認同,不少國家積極采取行動,相繼制定出适合本國國情的規範和政策。1994年3月,中國國務院發布了《中國21世紀議程》,提出了中國可持續發展的總體戰略、基本對策和行動方案,并提出要進行體現可持續發展原則的環境立法,将可持續發展提高到戰略高度,可持續發展在我國得到了前所未有的重視。但是,由于在《環保法》立法時可持續發展尚未爲國人所普遍認同,故未能成爲《環保法》的立法目的。事實上,在我國很多地區迄今爲止還在走着“先污染,後治理”的老路,從事着或正準備從事殺雞取卵、竭澤而漁的“經濟建設”。在全國環境污染及自然資源破壞日趨嚴重的今天,及時修正我國生态環境保護基本法的立法目的,确立可持續發展的指導思想,使生态環境立法緊跟國際步伐和人類社會發展的潮流,提升生态環境法的品性,使其具有價值的合理性,無論是對執法還是對人民群衆的守法及環境意識的提高來說都是十分必要的。
              (二)、生态環境立法的工具合理性——整合現行環境資源立法
              長期以來,我國的生态環境立法一直受到非理性思路的影響,其後果表現爲在立法時容易就一時一事做出規定,缺乏深厚的理論基礎以及體系化的通盤考慮和綜合平衡,所立之法不同程度地存在着諸如體系不完善、法律規定操作性不強、法律條文之間互相沖突等種種問題,嚴重影響了法律的嚴肅性和實施的效果,對造成實踐中的執法困境有不可推卸的責任。對法律來說,“法律将容忍事實上的困難,而不能容忍不一緻性和邏輯的缺陷”(3),因此必須對現行生态環境立法加以重新整合。
              1、注重環境法與自然資源法之間的溝通與融合,保持生态環境法律制度本身的和諧一緻。
              到目前爲止,雖然我國已制定了衆多的生态環境保護方面的法律、法規,但是卻并沒有形成科學、完備的生态環境法律體系,其突出的表現就是作爲我國生态環境保護基本法的現行的《環境保護法》地位非常尴尬。《環保法》地位的尴尬主要體現在兩個方面:首先,《環保法》是1989年由第7屆全國人大常委會第11次會議修訂通過的,與其他污染防治與自然資源保護的單行法處于同一立法層次,具有同等法律效力,無法起到基本法的統領作用。其次,從内容上來講,雖然現行《環保法》在立法體例上包括污染防治與自然資源保護兩大内容,但由于種種原因,這部由國家環保機構負責起草修訂的環保基本法卻基本上是一部污染防治法,并沒有規定自然資源保護的基本原則、基本制度和監督管理機制,因此無法适應自然資源綜合性、整體性保護的要求。
              實踐中,我國的生态環境立法基本上是針對單項污染防治和單項資源要素保護進行的,缺乏對污染的全面控制和資源整體保護,形成了分部門多頭管理的混亂局面,各部門之間協調困難重重。例如,按照現行生态環境法律、法規的規定,我國環境資源管理體制上人爲地分割爲土地、農牧、礦産、林業、水利等衆多産業部門和行政區劃。這些産業部門和行政區劃的第一職能并不是保護環境資源,而是通過開發利用自然資源創造經濟效益,因此必然與環保部門發生權力沖突。生态環境立法上如此政出多門、職責不清的後果往往是災難性的,很多部門經常從部門利益出發,對本部門有利可圖的,往往互相争奪審批、發證、收費、處罰、解釋等權限,鬧得不可開交,而無利可圖的則往往無人願意負責,互相扯皮、推诿,人爲造成許多工作漏洞,環保部門“統一監督管理”的職能在很大程度上被肢解和架空,其職能根本無法落實。
              針對以上問題,筆者認爲,爲建立完善的生态環境法律體系,當務之急是必須對現行的《環保法》重新進行修訂。重新修訂《環保法》應着重圍繞以下幾個方面進行:1、增加對自然資源保護的基本原則、基本制度和監督管理機制等内容,與此相應,名稱上可更名爲《環境資源法》。2、提高立法階位,改由全國人大頒布,以便與《憲法》規定的“環境保護是我國一項基本國策”及作爲生态環境保護基本法的統領地位相符,以利于形成不同層次的法律體系。3、建立環境與發展綜合決策機制,突出環保部門統一監督管理的職能,使環保部門與經濟管理部門在制定、執行有關決策時互相協調,有效防止部門之間的沖突。
              2、注重生态環境立法的現實性,使所立之法具有可操作性,實踐中能夠順利實施。
              當前,我國生态環境立法中,有關法律規定缺乏操作性的現象比較突出,主要表現在以下兩個方面:
              首先,一些法律規定過于原則、抽象,實踐中難以把握。例如《環保法》第29條規定,“對造成環境嚴重污染的企事業單位,限期治理”,但對于何謂“造成環境嚴重污染”卻沒有做出進一步的規定,實踐中難以把握。其他的一些如排污許可證制度、總量控制制度、集中控制制度的适用範圍更是充滿了彈性,增加了落實的難度。
              其次,立法中缺乏程序性規範。迄今爲止,我國尚無一部統一的環保程序法,甚至連作爲環境糾紛非訴訟處理重要方式之一的環境仲裁制度都無法可依,實踐中根本無法操作。而環境自力救濟因沒有統一、明确的程序,實踐中受害者經常會采取一些過激行爲,容易激化矛盾,不利于糾紛的解決。因爲沒有明确、合理、完備的實施方式和途徑,環保實體法中的内容便無法落實,其效力便無法得到保障,其中規定的權利、義務也便成了空中樓閣。例如,環境影響評價制度中規定了公衆參與的原則,但卻對公衆參與的程序、方式、對公衆表達意見的處理、公衆意見的效力等均未加以規定,因此,該規定在實踐中遠未起到立法預期的效果。又如,《環保法》第6條在規定“一切單位和個人都有保護環境的義務,并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”時,卻未對有關單位和個人應向何部門檢舉、控告以及有關部門對檢舉、控告處理的程序、期限、有關部門不作爲的法律責任等等都未做出任何規定,最終使得該規定在實踐中根本無法落實,其實際的作用就是除了宣示立法者的立場外,基本上是一紙空文。
              針對上述情況,在整合現行生态環境立法時應注意對其中原則性的規定予以細化,以便于在實踐中操作。另外,在當前制定統一的環保程序法尚有困難的情況下,應針對環境資源法中實體性規定,通過在本法中或在其實施細則中及時地補充相應的、完善的程序性規範,以确保實體性規範的實施。
              3、消除現行生态環境立法中法律規定互相矛盾沖突的現象。
              我國現行生态環境立法中,存在的另一個比較突出的問題是法律規定之間常常自相矛盾。例如《環保法》第37條規定,“未經環保行政主管部門同意,擅自拆除或閑置防治污染的設施,污染物排放超過規定的排放标準的,由環境保護主管部門責令安裝使用,并處以罰款”。從該條文的表述來看,如果排污單位沒有擅自拆除或閑置防治污染的設施,其超标排放污染物行爲并非違法。但是,依據《标準化法》及其《實施細則》的規定,環境保護的污染物排放标準屬于“強制性标準”,而“強制性标準,必須執行”(4)。因此,超标排放污染物行爲無疑又是違法行爲。這種法律規定之間互相沖突的情況,在我國的生态環境立法中不是個别的現象。由于立法上的沖突,實踐中常常讓人無所适從,法律的尊嚴也因此而被大打折扣。因此,在整合現行生态環境立法時必須盡力消除法律規定互相矛盾沖突的現象,以維護法律規定的統一性,便于法律的實施,進而維護法律的尊嚴。
              二、 我國生态環境法治的核心——“普遍守法”
              “良法之治”僅是生态環境法治的前提,實現了“良法之治”也僅是生态環境法治建設的第一步。“邦國雖有良法,要是人民不能全部遵守,依然不能法治”(5),對我國的生态環境法治來說,其最終實現的标志是“普遍守法”的形成。具體而言,“普遍守法”又包括執法和守法兩個環節。
              (一)、“普遍守法”的關鍵——嚴格生态環境執法
              學者在分析我國環境法的實施實效時嚴肅地指出(6),當前,我國在生态環境執法方面存在普遍不力的情況。一些地方政府和綜合經濟部門及其領導狹隘地從發展本地經濟的角度出發,沒有堅持“環境、經濟與社會協調、持續發展”的環境法基本原則,自覺不自覺地走上了“重開發,輕保護”、“先污染,後治理”的傳統發展的道路,在進行重大經濟發展規劃和生産力布局時沒有進行環境影響評價,個别地方政府和部門甚至知法犯法,作出明顯違反環境法律規範的經濟發展決策。個别政府部門和領導環境意識和環境法制觀念極其淡薄,以權代法、以親代法,幹預、阻礙環境主管部門的行政執法,對企業違反環保法規,造成嚴重後果的行爲聽之任之,有些領導還爲之說情護短,采取“大事化小、小事化了”的息事甯人辦法,幫助企業和有關責任人逃避法律制裁。可以說,對于當前嚴重的環境問題的産生,執法不力有着不可推卸的責任。
              “法治的基本原則必須是官方行爲與法律的一緻,沒有這一原則,就等于什麽也沒有”。我國生态環境執法中的執法不力所帶來的不僅僅是環境污染和生态資源破壞愈演愈烈的惡果,而且還嚴重損害了政府在人民群衆心目中的形象,動搖了群衆對法律的信任。因爲民衆如果從經驗中得出連政府都帶頭不守法的法律經驗,将會從根本上動搖他們關于法律的信念,甚至使人們失去對法律的信心,更不必說樹立法律至上的觀念了。因此,各級政府部門要切實轉變觀念,去除那種将“發展就是硬道理”庸俗地理解爲經濟增長就是發展的全部内涵,将經濟發展與生态環境保護對立起來的錯誤認識,在評定幹部政迹方面,不能僅以經濟增長數據爲标準。同時,執法者要不斷提高自身素質,增強法制觀念,在環境執法時做到勇于執法、敢于執法、嚴格執法、依法執法。爲此,必須建立一套人民檢察院環境司法監督機制,進一步完善各級權力機關、行政機關、各政黨、各人民團體以及廣大人民群衆對生态環境執法的監督,以切實保障環境執法依法進行。此外,尤其值得一提的是,爲保證嚴格執法的實現,在立法确立生态環境法律中有關規定的實施主管部門時一定要從客觀實際出發,不能主觀意想,要切實考慮該部門是否适合行使主管職能,在制度設計時充分地考慮到“制度防惡”,從源頭上杜絕地方和部門保護主義的産生。
              (二)、“普遍守法”的根本——公衆環境守法意識的養成
              日本法學家川島武宜認爲,“法不隻是靠國家來加以維持的,沒有使法成爲作爲法主體的個人的法的秩序維持活動,這是不可能的。------大凡市民社會的法秩序沒有作爲法主體的個人守法精神是不能維持的”。(7)學者梁治平先生在論述我國法實施時指出,“中國固然制定了不少的法律,但人們實際上的價值觀念與現行法律是有差劇的。而且,情況往往是,制度是現代化的或近于現代化的,意識則是傳統的或更近于傳統的。”(8)而由一群具有濃厚傳統意識的人來執行先進的法律,其後果誠如現代化學者阿曆克斯·英格爾斯一針見血地指出的那樣,“如果執行和運用着這些現代制度的人,自身還沒有從心理、思想、态度和行爲方式上都經曆一個向現代化的轉變,失敗和畸形發展的悲劇結局是不可避免的,再完美的現代制度和管理方式,再先進的技術工藝,也會在一群傳統人手中變成廢紙一堆。”(9)以上學者鞭辟入裏的分析仿佛專門針對我國生态環境法的實施狀況而發,我國生态環境法的實施現狀告訴我們,如果沒有公衆的普遍守法意識,如果公衆還繼續把生态環境法看作是可有可無、可遵守可不遵守的“軟法”,那麽,再完備的生态環境立法也僅僅是紙面上的東西,而絕不可能隽刻在公衆的心裏和落實到他們的自覺行動中。
              對公衆環境守法意識的培養,不斷加強宣傳教育無疑是一條十分必要的途徑。但筆者認爲,針對我國民衆普遍不了解不關注我國的環境法及環境問題的現狀,大力擴展公衆的環境權對提高公衆的環境守法意識來說更爲重要。所謂環境權,是指“環境法律關系的主體享有适宜健康和良好生活環境,以及合理利用環境資源的基本權利”(10)。其内容包括生态性權利和經濟性權利。前者體現爲環境法律關系的主體對一定質量水平環境的享有并于其中生活、生存、繁衍,其具體可化爲生命權、健康權、日照權、通風權、安甯權、清潔空氣權、清潔水權、觀賞權、環境美權等。後者則表現爲環境法律關系主體對環境資源的開發和利用,其具體可化爲環境資源權、環境使用權、環境處理權等。此外,基于環境保護的需要,還包括環境知情權、環境監督權、環境事務參與權、環境結社權、環境改善權、環境請求權等程序上的環境權。因爲環境權的内容十分抽象複雜,因此,必須通過行政法、民法、經濟法、刑法等部門實體法将其具體化才能切實予以保護,同時,鑒于當前我國環境訴訟對起訴資格要求過嚴(無論是民事訴訟還是行政訴訟,都要求原告必須與損害有直接的利害關系,而且要有具體的損害後果)不利于保護公民環境權利的情況,有必要借鑒美國的“公民訴訟”制度(11),适當地放寬原告起訴資格,擴大起訴對象,賦予公民對環境管理機關、各企事業單位違反法定污染防治義務(所謂違反,包括已經違反、正在違反以及将要違反)爲起訴理由。筆者認爲,隻有通過實體法上公民環境權的确立和程序法上類似“公民訴訟”制度的建立,才能有效地保護受害者的利益,并進而保護社會公衆的利益以及保護包括受害者在内的公衆的過去、現在和将來的環境權益,使人們對切身利益的保護與改善同環境保護聯系起來,增進對環境問題的理解、關注和行動,進而将環境守法内化爲一種自覺。唯如此,我國生态環境的法治才能最終得以實現,因爲,“法律隻有在受到信任,并且因而并不要求強制力制裁的時候,才是有效的”(12)。


              注釋:
              (1)(5)亞裏斯多德:《政治學》,商務印書館1983年,第199頁
              (2)張坤民:《可持續發展與中國》,《中國環境管理》1997年第2期
              (3)[美]博登海默:《法理學—法哲學及其方法》,華夏出版社1987年,第235頁
              (4)韓德培主編:《環境保護法教程》(第三版),法律出版社1998年,第104頁
              (6)王曦、秦天寶:《中國環境法的實效分析:從決策機制的角度考察》,《環境保護》2000年第8期
              (7)[日]川島武宜:《現代化與法》,中國政法大學出版社1994年第19頁
              (8)梁治平等:《新波斯人信劄》,貴州人民出版社1988年,第101頁
              (9)殷陸君編譯:《人的現代化》,四川人民出版社1988年,第4頁
              (10)陳泉生:《環境法原理》,法律出版社1997年,第106頁
              (11)參見:巫玉芳《美國聯邦環境法的公民訴訟制度》,《現代法學》2001年第6期
              (12)[美]伯爾曼著,梁治平譯:《法律與宗教》,三聯書店1991年,第43頁

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