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          2018-06-20 15:20:08
          來源:湖南自考網
          坦白地說,在《公安機關辦理行政案件程序規定》公布之前,我從來沒有對“收繳”這個詞語産生過任何興趣,因爲我所掌握的有限的行政法知識中,并沒有對于“收繳”的專門論述。《程序規定》的出台使我不得不問:“收繳”是什麽?
          一、 考察:現行法律中的“收繳”
          我國現行法律中,有十三部法律使用了“收繳”一詞。但是在十三部法律當中,“收繳”并不具有統一的使用語境和含義。在這些法律當中,根據“收繳”的主體不同主要具有一下幾個用法:
          (一)非國家行政機關的組織在一定範圍内按照有關規定收取錢物。《中華人民共和國村民委員會組織法》第十九條:“鄉統籌的收繳方法,村提留的收繳及使用”;第二十二條“水電費的收繳”。
          (二)國家司法機關在民事訴訟中對某些财産進行處分措施。《中華人民共和國民法通則》第一百三十四條“人民法院審理民事案件……可以……收繳進行非法活動的财物和非法所得”。
          (三)行政機關或者行政機關授權的機構對于标的物依法采取的占有轉移措施。這種用法是最多的,有十一部法律屬于這一類。雖然其主體都是行政機關,但是具體用法卻具有細緻而微的差别。歸納起來,根據收繳标的不同又可以分爲:
          1.收繳罰款。《中華人民共和國證券投資基金法》《中華人民共和國道路交通安全法》《中華人民共和國行政處罰法》都有這種用法。(對于罰款的收繳,實際上是行政處罰的執行措施)
          2.收繳證照。中華人民共和國食品衛生法第四十條“塗改、出借衛生許可證的,收繳衛生許可證。”
          《中華人民共和國拍賣法》第六十八條“本法施行前設立的拍賣企業……逾期未達到本法規定的條件的,由工商行政管理部門注銷登記,收繳營業執照。”(以上相當于吊銷許可證的執行措施)
          《中華人民共和國森林法》第三十四條“對伐區作業不符合規定的單位,發放采伐許可證的部門有權收繳采伐許可證,中止其采伐,直到糾正爲止。”(類似于暫停許可或者暫扣許可證)
          《中華人民共和國居民身份證法》第十七條“僞造、變造的居民身份證和騙領的居民身份證,由公安機關予以收繳。”
          《中華人民共和國道路交通安全法》第九十六條“僞造、變造或者使用僞造、變造的機動車登記證書、号牌、行駛證、檢驗合格标志、保險标志、駕駛證或者使用其他車輛的機動車登記證書、号牌、行駛證、檢驗合格标志、保險标志的,由公安機關交通管理部門予以收繳。”另外該法還規定:“任何單位和個人不得收繳、扣留機動車号牌。”“公安機關交通管理部門以外的任何單位或者個人,不得收繳、扣留機動車駕駛證。”
          3.收繳假金融票證。《全國人民代表大會常務委員會關于懲治破壞金融秩序犯罪的決定》:“僞造、變造的貨币,僞造、變造、作廢的票據、信用證、信用卡或者其他銀行結算憑證一律收繳,上交中國人民銀行統一銷毀。”
          4.收繳費用。《中華人民共和國藥品管理法》第四十一條“檢驗費收繳辦法由國務院财政部門會同國務院藥品監督管理部門制定。”(收取的意思,可以理解具體行政行爲中行政事業性收費的行政征收)
          5.收繳毒品。《中華人民共和國治安管理處罰條例》第三十一條“非法運輸、買賣、存放、使用罂粟殼的,收繳其非法運輸、買賣、存放、使用的罂粟殼”。
          6.收繳槍支。《中華人民共和國槍支管理法》第二十六條“配置民用槍支的單位和個人不再符合持槍條件時,必須及時将槍支連同持槍證件上繳核發持槍證件的公安機關;未及時上繳的,由公安機關收繳”(證件收繳應當是吊銷的意思);第二十七條“不符合國家技術标準、不能安全使用的槍支,應當報廢。配備、持有槍支的單位和個人應當将報廢的槍支連同持槍證件上繳核發持槍證件的公安機關;未及時上繳的,由公安機關收繳。報廢的槍支應當及時銷毀。”
          7.收繳車輛警報器、标志燈具。《中華人民共和國道路交通安全法》第九十七條“非法安裝警報器、标志燈具的,由公安機關交通管理部門強制拆除,予以收繳并處二百元以上二千元以下罰款。”(收繳還要并處,能把收繳理解爲行政處罰嗎?)
          8.收繳拼裝、報廢機動車。《中華人民共和國道路交通安全法》第一百條“駕駛拼裝的機動車或者已達到報廢标準的機動車上道路行駛的,公安機關交通管理部門應當予以收繳,強制報廢。”
          9.收繳發票。《中華人民共和國稅收征收管理法》第七十二條“從事生産、經營的納稅人、扣繳義務人有本法規定的稅收違法行爲,拒不接受稅務機關處理的,稅務機關可以收繳其發票或者停止向其發售發票。”(收回的意思.)
          總之,13部法律對于收繳的用法,可以看出,收繳似乎更多在具體執行中使用,而很難看出收繳是一種獨立的行政強制措施。另外國務院數以百計的行政法規,各部委還有數以千計的部門規章使用收繳一詞,收繳範圍之大,物品種類之多恐怕無出公安之右者。《程序規定》所謂的強制措施“收繳”是那一部法律授權呢?從上述法律來看,公安機關除了對罂粟殼、僞假身份證和車輛證照、非法安裝的警報器和标志燈具、非法持有的和報廢的槍支、上路行駛的拼裝和報廢機動車,其他的“收繳”并沒有法律依據。
          無獨有偶,《人民币管理條例》第34條規定:“辦理人民币業務的金融機構發現僞造、變造的人民币,如果數量較少,由該金融機構兩名以上工作人員當面收繳。”第35條規定:“對金融機構收繳的假币,中國人民銀行或者中國人民銀行授權的國有獨資商業銀行的業務機構予以沒收。”這裏的“收繳”似乎也成了沒收前的強制措施。2003年7月1日起正式施行的《中國人民銀行假币收繳、鑒定管理辦法》對于《人民币管理條例》第34條、第35條的内容,予以沿用和細化,銀行業内人士認爲:沒收”與“收繳”在行政法理上,兩者并無嚴格區别,均應認定爲行政處罰行爲。但在反假貨币法規規章中卻存在差異,《人民币管理條例》、《假币收繳、鑒定管理辦法》人爲地設定了兩個概念的差異,反而帶來一些概念上、理論上的混亂;并提出:法律、法規明應當明确授權國有獨資商業銀行可以行使假币鑒定、沒收權,否則他們隻能基于中國人民銀行的委托,以中國人民銀行的名義來行使對人民币的有關行政管理權限,即使使用“收繳”一語,也不能改變這一事實。
          二、剖析:《程序規定》的“收繳”怎麽用
          首先,《程序規定》延襲了法律對于罰款和暫扣許可證、吊銷許可證執照等幾種行政處罰執行中的“收繳”一詞的語義和用法,對罰款和所吊銷的許可證進行收繳,即不是作爲典型意義上的強制措施,而十作爲行政執行的措施。
          其次,《程序規定》與法律授權的收繳範圍并沒有完全一緻。第一百五十二條“主要用于違法活動的下列工具、設備或者涉案财物應當收繳:(一)賭博用的賭具;(二)制作、複制、傳播淫書、淫畫、淫穢音像制品和其他淫穢物品使用的設備;(三)吸食、注射毒品的器具;(四)倒賣的有價票證或者騙取财物的用品;(五)其他應當收繳的工具和财物。”第一百五十三條“對淫穢物品、毒品和反動、邪教、迷信印刷品等違禁品,一律收繳。”這與前文所說的法律規定的收繳範圍是不同的。
          再次,用于對于未成年人追贓的收繳,成爲“沒收非法所得、違法财物”的變通措施。第一百二十六條“不滿十四周歲的人有違法行爲的,不予行政處罰,但是應當責令其監護人嚴加管教;有違法所得或者非法财物的,應當予以收繳”。《行政處罰法》将“沒收違法所得、非法财物”列舉爲一種行政處罰,但由于不滿十四周歲的未成年人完全無行政責任能力,因此對于未成年人的違法所得或者非法财物處理時,在邏輯上産生了兩難。《程序規定》規避“沒收”,設爲收繳。
          再看被收繳财物的處理:《程序規定》第一百五十四條“收繳财物應當經縣級以上公安機關負責人批準,并制作收繳清單,待處罰決定生效後,按照下列規定分别處理:(一)應當上交國庫的,移交财政部門處理;(二)屬于違禁品的,經縣級以上公安機關負責人批準,統一登記造冊後予以銷毀,其中屬于淫穢物品、毒品的,分别由縣級以上公安機關治安部門、禁毒部門組織銷毀;(三)屬于受害人合法财物的,及時返還受害人。”這些處理措施與沒收的處理毫無二緻。
          仔細分析第一百五十二條、一百五十三條規定的收繳物品範圍,基本上都是非法物品。隻有收繳的主要用于非法用途的合法物品,以及不滿十四周歲未成年人的違法所得才可能涉及上交國庫和返還受害人。
          收繳和扣押有何區别?第一百五十七條“對扣押和收繳的财物,任何單位和個人不得借用、挪用、調換和侵占。”對收繳和扣押進行了并列。根據《程序規定》,扣押的标的物必須是證據。實際上,隻能說,涉案的财物也好物品也好,隻要具有證據的功能,均可以扣押;但是由于一部分證據具有财産價值,所以扣押同時具有了财産保全的效果,因此在最終處理的時候,必須區分非法所得和違法物品。
          三、對照:關于沒收的探讨
          “沒收違法所得、沒收非法财物”,是國家行政機關依法采取的一種行政處罰。我國有一百多部法律規定了沒收,除了刑罰中的“沒收财産”,大多數屬于行政法中的行政處罰範疇。《行政處罰法》第八條規定:“行政處罰的種類:……(三)沒收違法所得、沒收非法财物;……”。單行法律法規中直接使用“沒收違法所得”的不少,但是直接規定“沒收非法财物”的不多,往往具體規定被沒收的物品名稱。因此我們隻能根據具體物品歸納總結,探求立法真意。
          (一)沒收的特征
          “沒收違法所得、沒收非法财物”屬于法定的行政處罰,沒收具有如下幾個特征:
          首先,沒收處罰的主體,必須是國家行政機關(包括行政機關依照法律、法規或者規章的規定委托的組織),或者是法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織。
          其次,沒收的對象是違法的行政相對人。按照法律要求,被處罰人必須具有行政責任能力,且實施了違法行爲。
          再次,沒收的标的物是非法所得和非法财物。
          最後,“沒收違法所得、沒收非法财物”本質上是對公民、法人或者其他組織的财産的剝奪。
          (二)關于沒收的幾個疑難問題
          1、對無責任能力人的沒收
          無責任能力人,是指不滿十四周歲的未成年人和精神病人。出于對無責任能力人的保護,法律爲其設置了監護人,管理其财産,照顧其人身。但是,未成年人完全可能違法犯罪,從而獲得違法所得或者持有非法财物。例如:未成年人偷竊的非法所得,精神病人非法持有違禁品。這一難題,法律中沒有明确的解決辦法。
          2、對違法所得的界定
          什麽違法所得?我國法律并沒有明确規定。一般認爲是指由于違法行爲而獲得的全部收入。違法所得必須具有财産價值。違法所得由于用語直觀易懂,且取得時間相對集中,一般是違法行爲開始後才取得,所以界定相對容易;但是實踐中也有争議,主要是在有些情況下,違法行爲人所付出的何種成本應當排除在違法所得之外。
          3、對非法财物的認定
          與違法所得相比,非法物品則難界定的多。非法财物沒有明确的定義。有的學者認爲是指“由于違法行爲而獲得的财物”。我們認爲,這種觀點是不正确的,僅從成因一個方面一語而蔽之,不能概括非法财物的本質。無論是合法财物還是非法财物,其本身不是行政法主體,其“非法”的原因,也由于具體行政法規定不同而千差萬别。
          認定“非法财物”應當把握一下幾個原則:
          首先,違禁品應當認定爲非法财物。所謂違禁品,是指法律禁止其存在、流通和使用的物品。除了特定情況可以參加循環使用,非法物品對于任何人來将講該物品都沒有财産價值,例如毒品、假币、淫穢反動書籍和音像制品等等。
          其次,限制持有、使用,或者限制流通的物品,在非法持有、使用、流通的時候,屬于非法物品。例如刀具,槍支。
          再次,合法物品主要用于非法用途的,屬于非法物品。例如作案工具、主要用于賭博的賭具、主要用于播放淫穢物品的影碟機等等。
          4、非法物品與被處罰人之間的關系
          對于違法物品與被處罰人之間的關系問題,一直存在一種看法,即被沒收人應當是物品的所有人。這種認識的根源,是由于我國治安管理處罰條例的有關規定。《中華人民治安管理處罰條例》第七條規定:“違法治安管理使用的本人所有的工具,可以依照規定沒收。”
          我們認爲:從理論角度觀察,非法物品有無所有權,所有權之歸屬不應當是沒收的前提條件。如果沒收的對象隻能是所有權人,則在實踐中無法操作。
          首先,對于違禁品在法律上沒有價值,也就不是财産,對于任何人來說,都不具有所有權。因此,任何持有違禁品的人,都有可能成爲被沒收的人。
          其次,某些情況下,物品所有權人根本難以查清。例如一把匕首由少數民族人員佩戴爲合法,後被他人拾得佩戴,此匕首所有權人難以找到,對匕首仍可作爲非法财物沒收。
          再次,非法使用的合法物品即使查出不是本人所有,也不宜返還。由于物品被沒收給所有權人造成的損失,由違法行爲人承擔。
          5、沒收标的的最終處理
          《行政處罰法》第五十三條規定:“除依法應當予以銷毀的物品外,依法沒收的非法财物必須按照國家規定公開拍賣或者按照國家有關規定處理。罰款、沒收違法所得或者沒收非法财物拍賣的款項,必須全部上繳國庫,任何行政機關或者個人不得以任何形式截留、私分或者變相私分;财政部門不得以任何形式向作出行政處罰決定的行政機關返還罰款、沒收的違法所得或者返還沒收非法财物的拍賣款項。”
          從上述規定中可以看出,法律規定:違法所得、非法物品被沒收後隻有兩個歸宿——銷毀或者上交國庫。
          四、結論:“收繳”可以休矣
          由此可見,沒收是一種行政處罰;收繳是一種行政處罰的執行措施,一般屬于行政強制中的行政強制執行;扣押則是行政強制中的對于證據的不獨立行政強制。隻要在立法的時候解決好以下幾個問題,程序規定中作爲一種獨立的強制措施的“收繳”,并無存在的必要,完全可以按照違法物品進行沒收:
          首先,修改《行政處罰法》,在行政處罰法中明确非法物品的沒收對象,凡是毒品、槍支、違禁品、僞假物品、禁止流通物和限制流通物諸如此類,一律歸入非法物品進行沒收。這樣,“收繳”就僅僅是一個普通用語,或者作爲一種執行措施,不再具有特定行政法上強制措施的含義。
          其次,明确沒收違法物品不必以被沒收人具有所有權爲條件,即使不是被沒收人所有的物品,行爲人主要用于非法用途,同樣應當沒收。防止被處罰人以物品不歸自己所有爲由逃避處罰,也是公安部設置收繳的一個理由。我認爲,現行行政法律并不存在這方面的障礙。但是法律仍然可以明确規定非法使用的合法物品也應當作爲非法物品沒收。
          再次,明确規定沒收後隻能産生上交國庫和銷毀兩個後果。返還受害人,實際上行政機關以自己的行爲主動恢複了受害人的民事權利,而本質上這是應由侵權人承擔的侵權的民事責任。公安機關将一部分财産性證據押和返還,隻是在行政程序上具有行政意義,并不能改變其民事責任的本質。而實際上,任何行政強制措施,所需要轉移的隻是占有權(更何況違禁品不存在法律所保護的所有權)。沒收非法财物、沒收非法所得,都是一種财産占有權強制暫時轉移給國家機關的處罰。《程序規定》中講的沒收後再返還受害人,在法理上是講不通的,也違背了法律的規定,因此應當規定在扣押期限内返還。
          最後,對于不滿十四周歲的未成年人、精神病人等無責任能力人的非法物品和違法所得,應當返還受害人的,其民事責任可以由其監護人承擔,但是沒收處罰的行政責任不可轉移,“任何人不能從他的非法行爲中獲益”這一古老法諺如何實現?我們認爲可以參考德國法的有關規定,由行政機關在相對人無法配合的情形下,針對财産單方作出宣告,從而使這種宣告成爲一種區别于具體行政行爲的事實行爲。由于這一難題并非公安行政所獨有的,在所有行政機關來說都有可能遇到,故需要通過修改法律來進行,不應以一個部委規章的形式自行其是。
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