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              2018-06-18 16:43:00
              來源:湖南自考網
              内容摘要:公安行政執法涉及到社會的各個方面,現階段公安執法活動還

              存在許多問題。本文從公安行政執法的概念、特點入手,歸納了公安行政

              執法存在問題的種類,分析了存在這些問題的原因。最後對如何改進公安

              行政執法工作提出了相應的對策。
               

              關鍵詞:公安行政執法  行政行爲  程序  行政相對人
               

              行政執法主要是指行政機關依法對作爲行政管理相對人的公民、法人或其他組織實施影響其權利、義務的具體行政行爲。依法執行是法治的要求,法(包括規範管理者行爲的法和規範被管理者行爲的法)的存在是實行法治的前提,但法的存在并不是法治本身,法治需要通過法的執行和使用來實現。公安機關作爲國家重要的行政執法部門之一,承擔了大量治安、交通、消防、戶政等國家行政管理職能,這些行政管理職權的适用,與社會公共利益和公民個人利益聯系十分密切。公安行政執法的内容、形式、程序都應當依照法律的規定和要求進行,但是長期以來,公安行政執法活動中還存在許多問題。基于上述認識,本文試圖對公安行政執法中存在的主要問題、成因及對策作些分析、研究和探讨。 

              一 、 公安行政執法概述

              公安行政執法,是指公安機關及其人民警察依照法定的職權和程序,在具體适用公安行政法律、法規的行爲過程中,所采取的直接影響公安行政相對人一方權利義務的具體行政行爲或者對公民個人、法人或者其他組織的權利義務和履行情況進行監督檢查的具體行政行爲。它具有五個方面的特點:

              1 公安行政執法的主體具有特定性。公安行政執法行爲隻能由公安機關的人民警察才能做出,其他任何單位和個人都沒有實施該行爲的權力。

              2 公安行政執法是公安機關及其人民警察依照職權實施的行爲。公安機關及其人民警察必須在其職權範圍内使用法律法規,超越其職權範圍的行政行爲是無法律效力的。因超越職權執法造成損害後果的,公安機關及其人民警察應依法承擔相應的賠償責任。

              3 公安行政執法必須嚴格依照法定的程序。公安機關及其人民警察要使執法行爲準确無誤,就必須嚴格依照法定程序的要求。遵守法定程序是嚴格執法的基礎,執法時如果随意違反法定程序,就可能導緻公安機關實施的行爲無效或者部分無效。

              4 公安行政執法要通過法律文書或其他法定形式表現出來。作爲行政執法活動,要體現出執法活動的權威性、嚴肅性,就必須依法采用法定的法律文書或者其他法定形式來予以體現。

              5 公安行政執法的權威性、嚴肅性是以國家強制力作爲後盾的。公安行政執法活動,是由法律法規所規定的,是不依公安行政管理對象和其他國家機關、團體、個人的意志爲轉移的,是由國家強制力作爲強力後盾的。

              公安行政執法的過程實際上就是公安機關及其人民警察依法适用公安行政法律法規的過程。這個過程是下面兩個過程的結合、統一的過程。一方面,公安行政執法是公安行政法律法規同案件發生時客觀存在的真實情況(案件實施)相結合的一個過程,公安機關及其人民警察以案件事實爲依據,通過對搜集到的證據材料的分析、判斷、确認案件事實真相(認定事實),從而确認其所遵守的公安行政法律規範的過程,另一方面,公安行政執法是公安行政權力手段、措施同公安行政法律規範相結合的過程,即公安機關及其人民警察依據公安行政法律規範的具體要求,在認定案件事實的基礎上,正确适用公安行政法律規範,按照一定的法定程序來實現自己的職權(适用法律),從而達到一定社會關系的和諧和社會秩序穩定的目的的過程。因此,公安行政執法必須要求公安機關及其人民警察嚴格執法,這是公安行政法律法規得以正确實施的重要保障。

              二、 公安行政執法中存在的問題

              公安行政執法作爲國家行政執法的一個重要組成部分,在整個國家行政管理活動中具有不可替代的重要作用。但是,公安機關及其人民警察在具體的公安行政執法活動中,仍然還不同程度的存在着諸多問題,有的還相當嚴重,并且已經嚴重的影響了公安機關職能作用的正常發揮。

                          (一) 在認定案件事實中存在的問題 

              公安行政執法在認定案件中存在的問題,主要表現爲:

              1.公安行政執法中案件事實的性質認定錯誤。在公安行政執法中,在分析認定案件性質時,往往把握不準案件事實中的主要矛盾及其法律屬性,對是與非,此與彼的界限混淆,将一般違紀行爲認定爲違法行爲,将合法行爲認定爲非法行爲,将犯罪行爲認定爲一般違法行爲,将違反此法的行爲認定爲違反彼法的行爲,等等;

              2.公安行政執法中違法行爲的構成認定錯誤。有的公安機關的人民警察因爲不熟悉、不了解相關的公安專業性知識,在公安行政執法中不能準确把握違法構成的标準,把本來不構成違法的行爲錯誤認定爲違法行爲;

              3.公安行政執法中行政相對人認定錯誤。公安機關及其人民警察在實施具體行政行爲時必須針對具體、明确的行政相對人,然而在公安行政執法活動中,對公安行政相對人認定錯誤的現象時有發生。這與辦案人員的工作态度馬虎,不負責任,粗枝大葉,不深入細緻地調查案件事實有極大的關系;

              4.公安行政執法中公安行政相對人責任認定錯誤。過錯責任(共同過錯和混合過錯)是案件事實中的一個重要組成部分,責任不分輕重,各打五十大闆,不認真剖析具體案件中共同過錯和混合過錯中當事人各方的責任,隻是簡單從事,粗略了解前因後果即主觀斷案的做法在公安行政執法中仍然還不同程度的存在;

              5.公安行政執法中不重視把握案件事實情節。在公安行政執法中,不能全面把握和充分考慮事實的法定情節和與适用法律相關的其他重要情節,導緻認定案件事實不準确,确定法律責任不适當。例如,對違反治安管理的未成年人決定行政處罰時,對有關責任年齡的法定情節的考慮卻被忽略了。再如,婦女違反了公安行政管理,在決定對其給予公安行政處罰前,對其是否懷孕的法定情節應當注意而未加注意。此外,對有些案件事實情節雖然法律未做明确規定,但對适用法律具有重要影響的,公安機關人民警察執法時應當予以考慮而沒有考慮。

               

              (二) 适用實體法律規範中存在的問題

               

              所謂适用法律,主要是指公安機關及其人民警察在其職權範圍内,依法定程序,将公安行政法律規範應用于具體案件中的公安行政執法活動。在公安行政執法實踐中,适用法律規範中存在的問題,具體表現爲以下幾種形式:(1)具體行政行爲應該适用甲法,卻錯誤地适用了乙法;(2)具體行政行爲應适用法律規範中的此條,卻錯誤地适用了彼條;(3)具體行政行爲應适用法律效力高的法律規範,卻錯誤的适用了法律效力低的法律規範;(4)具體行政行爲适用法律規範不完整、不全面或者畫蛇添足。本來應同時适用幾個不同法律規範或者一個法律文件中的不同條款,卻錯誤地隻适用了其中的一個法律文件或者一個條款;本來隻适用一個法律文件或者一個法律文件中的一個條款,卻錯誤地适用了幾個法律文件或者幾個條款;(5)具體行政行爲适用了尚未生效的法律規範。公安行政執法中,不注意掌握法律規範生效的期限,不了解或者不認真遵守行政法律規範一般不溯及既往的原則,錯誤地使用違法行爲發生後頒布生效的法律規範來評價、制裁(處罰)法律規範生效前的公安行政管理相對人的違法行爲,導緻公安行政執法錯誤;(6)具體行政行爲适用了已經廢止的或者撤銷的法律規範。已經廢止的或者撤銷的法律規範一般不能再适用,除非對發生在宣布廢止或者撤銷前的行爲進行處理才有适用價值。然而,在公安行政執法活動中,由于對此問題沒有予以注意,對發生在新法生效,舊法廢止後的違法行爲仍然适用舊法的現象卻屢見不鮮;(7)具體行政行爲應當适用具有法律效力的公安行政法律規範卻錯誤的适用了沒有法律效力的公安行政法規、規章以下的規範性文件。行政法規、規章或者規章以下規範性文件規定的内容一旦與高層級的法律規範相沖突、抵觸或者規定的處罰權超越高層級規範規定的範圍,該規範就不具有法律效力,不能作爲執法和适用的依據。但在具體的公安行政執法實踐中,适用法律規範不注意相應法律規範是否有效的現象卻較爲普遍;(8)具體行政行爲應适用對公安行政相對人有行政管轄權的法規、規章和規範性文件,卻錯誤的适用了對公安行政相對人沒有管轄權的行政法規、規章、規範性文件。

               

              (三) 在履行公安行政執法程序方面存在的問題

               

              所謂公安行政執法程序,是指公安機關在行政執法過程中,對公安行政管理相對人實施具體行政行爲時依法應當遵循的方式、步驟的總稱。公安行政執法程序包括的内容較多,主要包括行政處罰程序、行政強制程序、行政許可程序、行政決定程序、行政監督程序、行政檢查程序以及其他一些公安行政執法的規則、要求等方面的内容人。作爲公安行政執法的很重要組成,公安行政執法程序對于保障和監督公安機關依法行政、保護公安行政管理相對人的合法權益,都具有十分重要的意義。然而,在公安行政執法實踐中,公安行政執法程序尚未受到公安機關及其人民警察的足夠重視,重實體、輕程序的現象還比較普遍,這種執法觀念在某種程度上已經嚴重影響了公安行政執法的正确性和有效性,這主要表現爲:

              1 做出行政行爲時沒有采取法律所要求的方式或采取了法律所禁止的方式。如不按規定制作書面行政處罰決定書,罰款收到後不給被罰款人開具罰款收據,采用非法手段調查取證等。

              2 做出行政行爲時雖然符合法定方式,卻違反了法定方式的具體要求。如,公安機關的行政處罰決定書未蓋印章,未告知行政相對人公安機關做出行政處罰和理由,未告知行政相對人申請行政複議或提起行政訴訟的途徑和期限,未記載決定的日期、決定的内容等。

              3 公安行政執法過程中,違反了法定的步驟。比如,《治安管理處罰條例》的普通程序有:傳喚、訊問、取證、告知、聽證、裁決六個步驟,辦理的治安案件隻有經過這幾項步驟,做出的行政處罰決定才符合法定程序。

              4 做出的行政行爲在時間限度上違反了法律規定。如《公安機關辦理行政案件程序規定》第48條規定,違法嫌疑人被傳喚到案後,公安機關訊問查證的時間不得超12小時等。

               

              (四)公安行政執法過程中,由于民警個人素質導緻的問題主要有:

              公安行政執法過程中,由于民警個人素質導緻的問題主要有:

              (1)公安機關及其人民警察在公安行政執法中濫用職權,違法實施具體行政行爲。濫用職權的目的不是出于社會公共利益因素,而是出于執法者的某種惡意、偏見、特權心理以及狹隘的報複思想等因素導緻使其做出的具體行政行爲與法律規定的應當維護的公民、法人及其他組織的利益或者公共利益背道而馳,在公安行政執法中,應當考慮的因素(如事實、情節和當事人的态度等)卻沒有予以考慮,對不需要予以考慮的因素(法外因素)卻予以考慮,這可能導緻案件事實認定和适用的錯誤;

              (2)公安機關及其人民警察在公安行政執法中超越職權實施具體行政行爲。公安機關及其人民警察超越了公安行政法律、法規所規定的職責權限範圍,對公安行政管理相對人實施了不合法的具體行政行爲:一是下級公安機關或者派出所超越法律、法規規定的權限範圍,違法行使了依法應由上級公安機關或者所屬部門行使的公安行政管理權和處罰權;二是對公安行政管理中的某些嚴重違法行爲擅自超越法定的最高限額(上限)實施處罰;三是超越職權行使法律、法規已授予其他行政機關的行政管理權和處罰權;四是實施具體行政行爲沒有明确的法律依據;

                      (3)公安機關及其人民警察在實施具體行政行爲時,違反合法性兼合理性的原則。公安機關及其人民警察在實施具體行政行爲,适用公安行政法律規範有違背執法要公正、合理原則的傾向,錯誤認爲公安行政處罰決定隻要不違法,罰輕罰重由公安機關及其人民警察自由裁量,自己說了算。在公安行政執法實踐中,對公安行政相對人的實際處罰仍然存在着大量不适當行使行政自由裁量權的情況。有的在行政自由裁量權幅度範圍内對該處以較輕處罰的卻處以較重的重罰,該處以較重處罰的卻處以較輕的處罰;有的對同類别、同情節的違法行爲卻處以不同的處罰;有的對同類别、不同情節的違法行爲卻做出相同的處罰;還有的處罰不是以維護公共利益和社會秩序,保護公民、法人或其他組織的合法權益爲目的,而是爲了實現某些個人或者小團體的一己私利。

              三、 存在問題的原因分析

                      公安機關在公安行政執法存在上述問題的原因有以下四個方面:


              (一)    法制建設方面

                     我國的行政法制建設起步較晚,行政立法體制不完善,權限不明确,技術不成熟,法律規範效力層級較低,嚴重滞後于社會發展的實際需要。

                       1 公安立法呈分散狀态

                     公安立法的分散狀态削弱了法制的統一協調性,尤其是由于公安行政執法廣泛性、多樣性的特點,許多法律法規涉及到公安行政執法,警察的權力看起來很大,但在執法實踐中缺乏有效、準确和便于執行的法律法規,造成該管的沒管,不該管的卻管了,使執法處于無序狀态。

                     2 公安行政執法程序缺乏統一的規範

                     公安行政執法部門多,領域廣,現有執法程序比較零散,缺乏嚴密統一的程序規定,有的行政法律法規中沒有程序規定,有的程序規定分散于法律法規中,實體規定與程序規定沒有明确的界限,标準不一。

                       3 執法實體規範存在滞後和被動局面

                     現行的公安行政法律法規嚴重滞後于社會政治經濟文化的發展速度,一些特定領域存在立法空白,客觀上造成了公安行政執法活動無法可依。

                      4 少數法律法規脫離實際,操作困難

              部分法律法規條、款、項概念界定不清,過于籠統,又缺乏必要的選擇,導緻難以遵循,操作性差。

              (二)    執法素質方面

                    1 法治觀念薄弱。受封建思想的影響,長期形成的專制和人治專權思想難以根除,在一些民警特别是領導中還時有反映,導緻依法行政觀念淡薄,服從領導意志多于服從法律,維護領導權威多于維護法律權威。

                  2 服務觀念淡化。在市場經濟大潮的沖擊下,一些民警對于法律手段的保護和服務功能認識不足,片面強調打擊功能的重要性,忽視了服務是宗旨,忽視了執法的根本目的是社會效益的提高。

                  3 缺乏責任意識。一些民警怕出事,因循守舊,就案辦案,目光短淺,思路局限,不注重執法的社會效果,大局意識差,不能從全局的高度來修理具體的執法事項。缺乏程序意識,重實體,輕程序,證據意識淡薄,對收集證據有畏難情緒。

              4 缺乏創新精神。有的民警不善于研究新時期公安執法工作的特點和對策,以各種理由強調執法的難度,滿足于被動應付,對市場經濟的挑戰和壓力認識不足,不能與時俱進,思維方式落後,執法方式滞後。

               (三)    執法監督方面

              公安機關内部管理機制不科學,責任機制不統一,對内部執法活動監督不力,尤其是上級公安機關對下級公安機關的監督力度不夠,權威性不強,執法過錯責任追究不落實,不到位,内部監督形不成合力。一些公安機關和民警自覺接受外部監督的意識不強,不适應外部監督的客觀要求。獎懲機制缺乏系統性和權威性,落實不到位,難以操作。

              (四)    警務保障不力

                     長期以來,相當多的公安機關後勤保障不力,靠收費罰款來補充經費的不足,得以維持正常運轉,造成基層公安機關的民警受利益驅動,濫收濫罰現象嚴重,違法違紀案件時有發生。

              四、 對策與建議

              根據以上公安行政執法中存在的主要問題及其原因分析,提出以下建議與對策:

              (1) 進一步完善國家行政立法,研究制定統一的行政組織法和行政程序法,或者在公安行政執法活動中能夠真正做到有法可依,有章可循,使整個公安行政執法活動更加明确化和規範化。

              (2) 盡快組織力量對公安行政法律、法規、規章及規章以下的規範性文件進行認真的清理,對那些已不适應社會主義市場經濟發展和公安行政管理發展的現行法律、法規、規章及規章以下的規範性文件予以廢除和修改,對那些相互不能銜接、不統一甚至相互矛盾、抵觸的法律、法規、規章及規章以下的規範性文件應組織力量進一步的修改和完善。 

              (3) 整頓公安行政立法秩序,改進公安行政立法體制。爲了改善公安行政立法的混亂局面,盡快規範和統一公安行政立法權限和各種法律形式和名稱,通過整頓和規範公安行政立法活動,從而爲公安執法做到正确、合法、及時的要求提供便利條件。

              (4) 通過多種渠道和方式,加大力度和投入,進一步加強公安機關人民警察的政治思想教育和公安行政執法的業務培訓,切實提高公安機關人民警察隊伍的整體素質,使之能高效、合法的開展公安行政執法活動,正确、合法、及時地适用公安行政法律、法規,認真履行公安行政管理的職責權限,做到依法行政。

              (5) 建立、健全公安機關行政執法責任制度、錯案追究制度和依法賠償制度,從根本上解決當前公安行政存在的有法不依、執法不嚴、違法不究的問題,杜絕公安行政執法中存在的消極執法傾向,整頓公安行政執法秩序。理順公安行政執法制度,進一步提高公安機關及其人民警察的執法水平。

              (6) 進一步建立和完善公安行政執法監督機制,使國家權力監督、司法機關的監督、社會團體和廣大人民群衆的監督、新聞媒介的監督以及公安機關内部的監督、審計監督、上下級之間的監督均能全面、系統地制度化、明确化,使行政執法監督真正做到科學、有效,使上述來自各方面的監督能夠形成合力,發揮積極有效的監督作用,以進一步加強和促進公安機關及其人民警察依法行政的水平。

               

               

              參  考  書  目

              1、《公安基礎知識指南及習題集》高智華著  中國人事出版社出版

              2003年7月1日

              2、《行政法與行政訴訟法》姜明安著  北京大學出版社出版  1999年

              3、《公安機關辦案程序規範》 陸家遜著  群衆出版社出版 2003年4月1日

              4、《公安機關辦理行政案件程序規定》

              5、《人民警察法》


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