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                      1. 您當前的位置: 湖南自考網 > 畢業論文 > 法學類 > 文章詳情

                        2018-05-21 10:50:16
                        來源:湖南自考網
                        内容提要
                        官員腐敗是當今我們面臨的相當嚴重的社會問題,反腐倡廉已成爲人們關注的焦點.可是每當某個官員的腐敗行爲被揭露出來時,我們總習慣于從腐敗官員主觀方面去找原因,卻很少甚至根本不去探求腐敗行爲形成的制度環境.基于這一點,本文力圖通過對現行行政監察體制造成的監察不力的原因分析和中國古代漢唐以及西方國家和香港的行政監察制度的經驗借鑒,提出構建符合我國國情的縱向層級行政監察領導體制----行政監察院體制的設想.
                        一.由一句“名言”說開去
                        據說,被判處死刑的原山東泰安市委書記胡建學有句“名言”:“官兒當到局級,就沒人能監督了。”這話在多大程度上反映了客觀現實。我們難以斷定,但至少反映了一個官做到“地市級”的腐敗官員對外在監督的真實感覺。例如,陳希同、王寶森在東窗事發之前,種種腐敗行爲已持續多年,而且愈來愈明目張膽,可是我們的紀檢監察機關都監督到哪裏去了呢?還有權力機關,北京市人大爲什麽從未提起過罷免程序,甚至連質詢這種起碼的監督程序都沒有進行過呢?
                        中華文明對于“治吏”具有重德治輕法治的傳統傾向,但各朝代貪官污吏的層出不窮也說明,希望爲官者通過自身的修養,通過自我約束、自我控制來保持清正廉潔隻能是一種美好的願望,雖然各朝代都出現過爲國爲民公而忘私正大光明兩袖清風的父母官,但那實在是鳳毛麟角。人性都有其弱點,對權力、财富以及美色的向往是人類的通病,抑制(并非醫治,因爲這是無法根除的頑症)這種通病的辦法不外乎兩方面,即内在對榮譽的追求和外在的對懲罰的恐懼。如今,我國的榮譽機制并沒有很好地确立,而監督和懲罰機制又是如此疏于職守,欲使官員們清正廉潔,談何容易?
                        在孟德斯鸠的《論法的精神》中有這樣一句話,“一切有權力的人都容易濫用權力”,因爲權力本身具有擴張性與易腐性,最容易與腐敗并存。又由于在官僚體制中,權力具有突出的層級性,因此隻有同等的權力或無隸屬關系的權力才能真正相互獨立并相互監督。
                        當今世界各國,沒有哪個國家或地區沒有一套行政監察系統,但它們所發揮的作用卻大相徑庭,在一些國家和地區,行政監察系統成爲政治穩定、經濟發展的守護神,比如丹麥、瑞典、加拿大、新加坡和中國香港;而在另外一些國家和地區,行政監察系統形同虛設,在那裏,“卑鄙是卑鄙者的通行證,高尚是高尚者的墓志銘”,比如哥倫比亞、印度尼西亞、尼日利亞。
                        由此想起一條著名的定律:結構決定功能。比如同是碳元素,隻由于排列組合的方式不同,可變成金剛石,也可變成石墨,而金剛石較之石墨,無論在硬度上和用途上均有天壤之别。回過頭來看看我們國家,我們發現,我國之所以一方面存在一個龐大的紀檢監察系統,另一方面卻是腐敗現象愈演愈烈,其症結就在于其本身領導的不合理嚴重束縛了其功能的發揮。
                        江澤民總書記1998年5月29日在中央黨校發表的重要講話中,強調“反腐敗是關系黨和國家生死存亡的嚴重政治鬥争”,要求全黨“必須進一步加大力度”,“标本兼治”。應該在哪些方面“加大力度”?怎樣才能“标本兼治”?廉政機制的建設無疑是其中最重要的方面,因爲幹部廉潔與否,是個影響廣泛的社會問題,而任何社會問題的解決,雖然要以對社會成員的思想教育爲基礎,但又必須充分發揮社會機制的作用。
                        二、我國現行廉政監察領導體制問題淺析
                        行政監察領導體制,是指行政體制中,行政監察機關爲履行行政監察職能所體現出來的縱向與橫向之間的領導關系。行政監察機關領導體制的核心問題,就是如何處理行政監察機關與政府、行政監察系統内部上下級之間的關系問題。
                        1997年5月9日八屆全國人大常委會第二十五次會議通過的《中華人民共和國行政監察法》第七務規定:“國務院監察機關主管全國的監察工作,縣級以上地方各級人民政府監察機關負責本行政區域内的監察工作,對本級人民政府和上一級監察機關負責并報告工作,監察業務上以上級監察機關領導爲主。”這一規定說明:第一,我國行政監察機關設置于行政系統内部;第二,我國行政監察機關實行雙重領導體制。以此相适應,在人事任免上,“縣級以上地方各級監察機關正、副職領導人員的任命或者免職,在提請決定前,必須經上一級監察機關同意。”(第十一條)确定這樣的領導體制與人事任免方式,其初衷一方面是爲了加強上級機關對下級監察機關的領導與監督,另一方面也是爲了建立健全監察人員履行職責的保障機制,從幹部任免上保護監察人員的合法權益,防止監察機關領導人因堅持原則而被随意撤換的現象發生。
                        但是從這些年的實踐經驗來看,由這種領導體制決定,我國的行政監察存在以下幾個薄弱環節:
                        第一、對各級人民政府及其領導的監督,上級監察機關“管得着”但“看不着”,本級監察機關“看得着”但“管不着”。目前對這部分監察對象的監督,主要依靠群衆的舉報揭發。然而這些人身居廟堂之高,一般群衆很難了解其違法違紀的事實祥情,由此便造成了一個監察黑洞。其原因在于監察機構設置于政府内部,在政府首長的領導下開展工作,從整個行政管理系統來看,處于執行機構的地位,且沒有實際上的獨立性,所以對政府首長的監督顯得責大權小,位卑言輕,結果是同級監察機關對行政首長的違法違紀行爲無可奈何,有心監督但力不從心,甚至唯首長之命是以;而上級監察機關對于下級政府及其領導的監督,則是山高皇帝遠。
                        第二、對同級人民政府所屬各職能部門的監督。前些年國務院監察部的部分同志到地方搞調研時發現:從省到鄉鎮都有做好行政建設的若幹規定,“七條”、“八條”的,可問及這些具體内容怎麽落實以及如何監督時,不是以“大家都管”、就是以“不知道”、“說不清”、“沒法管”等回答加以搪塞。實際情況是,由于監察部門和其他部門平起平坐,本身不具有、而且上級也未賦予其綜合管理的職權,在涉及财務開支、計劃立項、物資分配、土地征管、房産管理等方面的不廉潔問題時,各主管部門可以以任何“理由”對廉政建設某些制度行使“職權”,行政監察部門因此常處于“規定一發,貫徹難抓;批示一轉,落實難管”的兩難境地。
                        第三、如前所述,縣級以上地方各級行政監察機關要對本級人民政府和上一級監察機關負責并報告工作,監察業務上以上級監察機關領導爲主。但何爲“爲主”?這本身是一種很含糊的界定,往往造成實際工作中的職責不清。不僅如此,相對于上級監察機關的領導來說,同級人民政府的領導更現實,更直接,比如監察機關的人員編制、經費撥付、勞動工資等問題,均由本級人民政府統一支配和安排,這就爲行政領導對監察機關的監察活動進行幹預打開了方便之門。一些地方領導幹部爲了局部利益,從本位主義和個人私利出發,爲了“保選票、保烏紗、保榮譽、保獎金”,對本單位發生的違法違紀案件睜一隻眼,閉一隻眼,或對該立案的不立案,該清查的不清查,該處理的不處理;或者千方百計阻撓監察工作上情下達,使得違法違紀行爲難以得到及時嚴肅的查處;對上級監察機關的指示、意見陽奉陰違,托詞抗命;有的甚至對監察機關和工作人員施以種種壓力;還有的甚至進行反調查,尤其是在一些大案要案的查處中,這個問題就顯得尤爲突出。
                        簡言之,我國的行政監察工作,一方面國家在人、财、物力上給予了相當大投入,另一方面卻收效甚微,腐敗現象愈演愈烈,腐敗分子的“出生率”遠遠高于“死亡率”,根本原因即在于這種橫向監察體制下,監察機關與監察對象爲同級組織(有必要提醒注意的是,在我國目前條件下,相對财政、物資、工商行政管理、土管、房産等部門,監察部門還是一個“矮人一頭”的“冷衙門”),缺乏必要的權力制約;監察活動的橫向負責制,使監察活動必然要受到橫向關系的幹擾,使監察處置權淡化;種種“人情關”和“關系網”使監察人員舉步維艱,進退唯谷;監察人員的橫向組織結構使得監察人員與監察對象存在種種直接或間接的非組織關系。這些都是現行橫向體制下監察人員的苦衷,無須多議,盡人皆知。
                        三、縱向層級領導行政監察體制的理論與實踐借鑒
                        行政監察系統實際上是國家機器的調控系統,而調控系統失靈勢必造成公共權力的流失以緻政風不正。江澤民同志曾經指出,貪污腐敗是社會穩定和發展的阻礙因素,它破壞政治體制的正常運轉和國家政策的實施,擾亂了社會秩序和資源的合理配置,破壞了法制公平和正義原則,侵害了社會公德和人的精神世界。在1995年10月6日至10日于北京召開的第七屆國際反貪大會上,斯裏蘭卡反貪污賄賂偵察局局長内拉姆?加來廳認爲,貪污受賄是腐蝕公衆對現存組織機構及制度信任的主要原因,它是對公衆行爲标準的嚴重腐蝕,除非将它減小到最低限度,否則任何類型的制度改革都将毫無意義。
                        但是,國家機關工作人員又總是在紛繁複雜的社會環境中,難免受到各種社會關系的非正常影響,如果缺乏有力的監督約束,就不可避免地把種種非正常社會關系帶入權力關系中,導緻公共權力的非公共運作。從權力運行來看,其基本特征在于任何公共權力都要受上級制約,但也難免帶有主觀色彩,如果缺乏強有力的監察機制的制約,勢必形成各種非正常的權力論文資料站,以緻官商一氣,權錢相交。
                        另一方面,我國在制度和體制上還不完善,存在一定的漏洞和空擋。由于我國正處于社會主義初級階段,在經濟建設上,處在體制制度還不完善的時期,特别是經濟體制,在計劃經濟和市場經濟兩種體制并存和轉換過程中,既存在舊體制的弊端,也存在新體制的不完善和不成熟;既存在兩種體制之間的摩檫和沖突,也存在着兩種體制之間的空擋與漏洞。這就不可避免地給一些投機者和腐敗分子一中飽私囊的機會,從客觀上來說,這爲腐敗現象提供了滋生的土壤和條件。如在市場經濟開始階段,生産資料與價格的“雙軌制”,爲某些掌握權力的的部門在物質财富的交換上提供了可能。有的人利用手中掌握的物資調配權,獲得“權力利潤”,大發橫财,導緻腐敗現象的産生。再如,在市場經濟時期的鄉鎮企業,其産、供、銷完全受供求關系的支配。有些鄉鎮企業爲了獲得原料打開銷路,往往采取請客送禮的辦法,同掌握财權、物權的有關人員拉關系,結果一些黨員幹部被腐蝕,走上犯罪道路。
                        所以,要使行政監察這個宏觀調控系統能确保國家機器的良性運轉,就必須建立健全獨立于行政系統外部的縱向層級行政監察領導體制。
                        所謂層級制,又稱分級制或系統制,系指行政組織縱向結構的各個層級的工作性質相同,但管理範圍随着層級的降低而縮小的一種組織結構方式。它所表現的是典型的層級節制制,在實踐上往往與首長負責制相聯系,其優點在于組織結構嚴謹,事權集中,指揮靈活,行動統一,組織紀律易于得到貫徹等。
                        獨立的縱向層級行政監察領導體制具有以下幾個特點:
                        第一、監察權力的縱向獨立性。它不受來自于行政系統的橫向幹擾,監察人員直接對法律負責。
                        第二、監察權力的縱向負責制,可以避免職責不清,互相推委,容易制約監察者,促使其秉公執法。
                        第三、監察權力的縱向組織性,易于擺脫人事幹擾,避免監察者及親屬的陷入,使監察者能夠高屋建瓴地進行監察。
                        需要指出的是,這種獨立的縱向層級監察領導體制古已有之,隻是在具體組織形式和功能上有某些差異。在我國古代漫長的封建社會,不乏縱向層級監察領導體制的光輝典範,但它們由于受封建階級的局限,逃脫不了特權思想、等級制度等的巢臼,所以最終仍避免不了走入官場上結黨營私、互相傾紮、賣官易爵、賄賂成風以緻王朝敗完的死胡同。
                        在我國古代封建社會,盡管曆代都是行政與司法不分,在地方上,地方行政長官兼任司法長官,但在監察系統的設置上,曆代統治者無不傾向于建立一個獨立于行政系統外部的監察系統,在監察系統内部則實行層級節制,最高監察長官直接對皇帝負責(也有的朝代爲強化對官吏的監督,監察領導體制采用内部橫向分工制與外部層級制相結合)。比如漢代,它的行政監察體系是縱向論文資料站結構,其職能主要包括對中央百官的監察和對地方的監察。(一)對中央百官的監察,一是丞相司直系統,丞相司直爲丞相屬官,專察京官:二是司隸校尉系統,專察中央百官和京畿地區。它們的最高長官均直接對皇帝負責。(二)郡對屬縣,縣對屬鄉的監察,在中央設禦史台系統,由禦史大夫(其地位之高,權力之大僅次于當朝丞相)負責,掌管監察事務,外領十三州部剌史。剌史爲中央派遣常駐監察區的監察官,專司監察,既無行政權,也無立法權,隻有檢舉彈劾權,與任何長官沒有任何隸屬關系,直接隸屬于禦史中丞,禦史中丞直接對禦史大夫負責,禦史大夫直接對皇帝負責。禦史台系統,丞相司直系統,司隸校尉系統互不隸屬,分工明确。可見,漢代行政監察制度已基本上從行政系統中獨立出來,禦史台系統還具有事實上的獨立性,形成監察系統内部層級節制,自成體系,對漢代社會發展和國家穩定發揮了重要作用,出現了“文景之治”,它對後代監察制度影響深遠。隋唐以後基本沿襲漢制,曆代的監察制度都具有以下幾個特點:一是地位至尊,二是權力至重,三是機構獨立,四是監察權的行使受特殊保障,甚至允許“風聞奏事”。
                        總之,中國古代監察制度,作爲一種統治方法,曾十分有效地發揮了它維護封建專制制度的作用。它之所以能發揮這種作用,與這套制度設置技術上的“高超”和“精巧”分不開。随着清朝的滅亡,中國古代的監察制度也壽終正寝,但作爲中國古代的一項政治文化,已被流傳下來。孫中山先生正是在總結這一曆史經驗的基礎上,創立“五權憲法”制度,把中國古代創立的監察權同現代立法、行政、司法、考試權并列爲五權。
                        就當代的監察機制而言,香港的廉政公署這種監察模式對我們構建新的監察體制對我們也具有相當的參考價值。
                        香港的廉政公署是世人公認最有效的行政監察系統之一,其領導體制最大的特點在于它不屬于公務員架構,廉政專員直接對港督(1997年7月1日後爲香港特别行政區行政長官,下同)負責,除港督外,廉政專員不受其他任何人的指揮和管轄并且在任職期間不得接受香港政府轄下其他受薪職位。在人事作用上,廉政公署的全體職員自行招聘,其職員的薪金要高于政府其它部門同級公務人員,在此基礎上,有關法規條例規定了廉政公署及其工作人擁有查案辦案所須的廣泛職權,包括有權逮捕任何涉嫌貪污犯罪的人,有權将涉嫌人員扣留48小時以作進一步調查。正是獨立的領導體制和廣泛的職權确保了廉政公署監察權的有效行使。
                        通過以上比較分析,筆者認爲,隻有獨立的縱向層級領導的行政監察制度,才能保障行政監察機關職權的充分行使,保證政令暢通,維護行政紀律,促進廉政建設,改善行政管理,提高行政效能,并且鞏固行政機構改革的成果。随着我國經濟體制改革向縱深方向發展,政府和社會組織、企事業單位之間、政府各部門之間,中央與地方、地方與地方之間,公務人員與非公務員之間的關系更加錯綜複雜,必須盡快改變監察體制目前的内部橫向分工制,建立外部層級節制制,使行政監察系統獨立化,形成縱向節制的權責體系。
                        那麽,從我國實際出發,怎樣的監察結構模式是比較合理的呢?

                        四、建立獨立的層級行政監察領導體制的
                        指導思想和關于行政監察院的初步設想

                        設置行政監察機構的總的原則應該是:從領導體制上保證監察機關及其工作人員超脫于監察對象的利益之外,保證監察工作人員的正當權利不受損害。
                        在第七屆國際反貪大會上,與會者普遍認爲,要反對貪污腐敗,必須建立和完善立法,加強各種權力之間的制約與平衡,加強對公共權力監督,并賦予專門機構以足夠的法律手段同各種貪污腐敗作鬥争。
                        從世界各國的經驗來看,一個完善的、成熟的廉政監督機制起碼應具有以下三個最基本的客觀要求:一是其監控制約的對象必須是全方位的,即全部的公共權力及其運作都必須置于廉政監督機制約束之下。二是監督制約的力度必須與公共職位的高低和權力的大小相适應,對職位越高、權力越大的公職人員,監督制約力度要越大,措施要越嚴,要求要越高。三是監督約束過程具有獨立性和權威性,專門的監督機關作出的監督決定,對全社會具有權威性,對監督對象具有強制性,監督機關以外的其他任何機關、組織和團體都無權修改或推翻。
                        因此,在我國建立科學的縱向層級監察系統(本文爲便于闡述,不妨先将其定義爲行政監察院系統,與中央、省、市、縣四級相對應的監察機關分别爲最高行政監察院,高級行政監察院,中級行政監察院,基層行政監察院),首先必須從法律上确定以下幾點:
                        第一,行政監察系統與行政系統分離,監察系統在人事上具有獨立性。可能的話,行政監察院系統不列入公務員架構。
                        第二,各級行政監察機關在上級行政監察機關的領導下,獨立行使職權,監察工作人員直接對法律負責。
                        第三,最高行政監察院院長、副院長的任免參照國務院總理、副總理任免的規定,所屬各職能部門領導的任免參照國務院各部委領導的任免。最高行政監察院長官對全國人大及其常委會負責,除全國人大主席團或常委外,最高行政監察院長官不受其他任何人士的指揮和管轄,且在任職期間不得兼任政府轄下其他受薪職位:縣級以上地方各級行政監察院長官的任免參照同級行政首長的任免規定。
                        第四,行政監察院系統的其他工作人員,應由監察系統自行聘用,且其工資應當高于政府其他部門同級公務人員的20%――50%。
                        第五,行政監察院根據工作需要可以在一定地區和單位設置派出監察機構或監察人員,但派出機構的工作人員和派出人員的行政隸屬關系、黨團關系、經費撥付、勞動工資等仍由派出機關統一負責管理。派出機構或派出人員依法行使監察權,并且直接對派出它的機關負責,不受駐地單位的管轄和指揮。
                        第六,爲了确保行政監察院職能真正得到實現,應當賦予監察機關更廣泛的職權,特别是一定限度的司法行政權。
                        鄧小平同志早就指出,爲了适應社會主義現代化建設的需要,爲了适應黨和國家政治民主化的需要,爲了興利除弊,爲了充分發揮社會主義制度的優越性,加速現代化建設事業的發展,必須改革黨和國家的領導制度以及其它制度,“黨和國家現行的一些具體制度中,還存在不少的弊端,妨礙甚至嚴重妨礙社會主義優越性的發揮。如不認真改革,就很難适應現代化建設事業的迫切需要,我們就要嚴重地脫離廣大群衆”,“我們過去發生的各種錯誤,固然與某些領導人的思想、作風有關,但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至走向反面。即使象毛澤東這樣偉大的人物,也受到一些不好制度的嚴重影響,以緻對黨和國家對他個人都造成了很大的不幸。我們今天再不健全社會主義制度,人們就會說,爲什麽資本主義制度所能解決的一些問題,社會主義制度反而不能解決呢?這種比較方法雖然不全面,但是我們不能因此而不加以重視。斯大林嚴重破壞社會主義法制,毛澤東同志就說過,這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發生。他雖然認識到這一點,但是由于沒有在實際上解決領導制度問題以及其他一些原因,仍然導緻了‘文化大革命’的十年浩劫。這個教訓是極其深刻的。不是說個人沒有責任,而是說領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這些制度問題,關系到黨和國家是否改變顔色,必須引起全黨的高度重視。”“如果不堅決改革現行制度中的弊端,過去出現的一些嚴重問題今後就有可能重新出現。隻有對這些弊端進行有計劃、有步驟了而堅決徹底的改革,人民才會信任我們的領導,才會信任黨和社會主義,我們的事業才有無限希望。”(《鄧小平文選》第二卷327、333頁)鄧小平同志的這段論述是我們探索廉政監察領導領導體制的重要指針,就像本文開頭提到的那樣,即使要素相同,但結構方式不同的組織、其性能也可能有巨大差異。從近年來中央紀委監察部和各級紀檢監察機關查處的一批重大案件來看,如陳希同王寶森案、李效時案、歐陽德案、闫健宏案、胡建學案、孟慶平案等,他們走上違法違紀之路,除了這些人的世界觀、人生觀、價值觀的蛻變外,很重要的一條就是對他們失去了有效的監督以緻權力失控。在不到兩年的時間裏走完了從共産黨員到腐敗分子、從副廳級行長到死囚的可悲而又可恥的曆程的中信實業銀行深圳分行原行長高森祥在被捕後不久在鐵窗下說了這樣一席話:“這一年多來,我變了。這固然有許多客觀原因,但根本的一條,就是自己的官作大了,沒有人監督了。因而在日常的工作、生活中想錢多了,認爲現在有錢有勢,應該好好享受一下了。就這樣,資産階級思想趁虛而入,無産階級和貧苦農民的階級感情逐漸淡薄,最後被資産階級俘虜了。”(《90年代中國懲治腐敗大案要案紀實》第106頁)雖然從他蛻變的過程及堕落的程度來看,這段反省并不算深刻,但還是比較客觀。古人雲:“前車之覆,後車之鑒。”它對于人們特别是領導幹部以及我國的監察制度,仍不失爲一種警示。它告訴我們,要重塑我國的行政監察機制,就勿必将現行監察系統與行政系統重新優化組合,特别是對監察領導體制的改革更是勢在必行,有必要将監察系統的領導體制由内部橫向分工制改爲外部縱向層級制。通過對監察系統的内部和外部組織結構進行合理調整,将我國的行政監察系統變成一塊堅硬無比的“金剛石”。
                        在獨立的層級監察領導體制下,各級監察機關的管轄範圍與目前有較大差别。由于監察機關不再隸屬于行政機關,使得監察機關不僅可以對同級人民政府各職能部門及其工作人員進行監察,還有能力監察同級人民政府,現分述如下:
                        第一、最高行政監察院的監察對象包括國務院總理、副總理、國務委員、各部委、中央直屬企事業單位中國家行政機關任命的領導幹部。
                        第二、基層以上地方各級行政監察院的監察對象,是同級人民政府領導、各職能部門及其工作人員和由本級人民政府或職能部門任命的企事業單位中的領導幹部。
                        第三、對鄉、鎮一級人民政府的領導和工作人員,由基層行政監察院的派出機構進行監察,以保證監察的權威性。
                        第四、最高行政監察院根據實際情況,可以對地方各級行政監察院管轄的案件行使管轄權。這樣做目的在于确立最高行政監察院對全國行政監察工作的統一領導。
                        第五、地方各級行政監察機關在上級監察機關的領導下獨立行使職權,隻對國家政策、法律、法規和政紀負責。
                        五、行政監察院體制下對監察機關和監察人員的監督
                        在行政監察院體制下,監察機關及其工作人員擁有廣泛的職權,獨立于行政系統之外,又使其處于超然地位。那麽,在這種情況下如何防止行政監察機關權力濫用,又如何保證其工作人員清正廉潔、秉公執法、忠于職守、保守秘密呢?因爲監察人員在同違法違紀行爲作鬥争過程中不可避免地接觸一些消極陰暗的東西,如果立場不穩、信念不牢、意志不堅定,就很容易受到腐朽思想的影響甚至腐化堕落,所以單靠監察人員的自我控制,自我約束是不夠的,還必須靠執法機關及其工作人員對其進行監督。具體地說監察人員應受到以下幾個方面的監察和制約:
                        第一、國家權力機關的監督。最高行政監察院由全國人民代表大會選舉産生,對它負責并報告工作。
                        第二、地方各級行政監察院由地方各級人民代表大會選舉産生,對它們負責并報告工作。
                        第三、行政監察院的内部制約。其一是建立健全行政監察院自我約束監督機制,以嚴格的紀律規章和工作程序規範監察活動,建立一支政治素質高、作風硬的監察隊伍,保證監察人員盡職、守法、廉潔、高效。其二是在各級行政監察院内部設置一個秘密的内部調查及監察小組,其成員公開身份可爲普通工作人員。秘密小組專門負責監察行政監察院工作人員的操守及有關他們的投訴或貪污指控。其三是規定下級對上級的彈劾權,即下級在履行職責過程中隻對法律負責,對來自監察領導的幹預可向領導的上級監察機關申訴,對申訴的處理不服的可以以個人名義提起行政訴訟。
                        第四、設置“行政監察事宜投訴委員會”。這一點可借鑒香港廉政公署投訴事宜委員會的做法,該委員會獨立于廉政公署,負責處理個人對廉政公署職員的投訴,指出廉政公署工作程序中的漏洞并向廉政專員或總督提出有關建議。其成員則包括行政局議員、立法局議員、社會賢達人士、律政司及行政事務申訴專員,委員會主席由一名非官方人士擔任。
                        第五、設置各級“監察咨詢委員會”。可由國家機關委任社會各界賢達,組成若幹個獨立的專門咨詢委員會,負責審查行政監察院各方面工作,并向國家權力機關和行政監察機關提供意見和建議。
                        第六、其它方面的監督。其一是人民法院,人民檢察院依法行使職權而進行的監督;其二是社會組織、社會輿論、人民群衆的監督;其三是黨的監督。這幾個方面已經存在,但各種監督形式還不能在争議上協調互動,形成合力;每一種監督形式的監督主體與監督對象的地位、職責、權限和相互關系以及監督活動的範圍、方式和程序等,缺乏精細缜密的具體規範。爲此,要明确賦予監督主體以與其職能相适應的監督權限,解決目前監督權限過小的問題;要進一步調整監督體系,使其形成層層相依、環環相扣職權與責任的關系論文資料站;在監督體系内部,要有程序化和具體法律規定加以粘合,使監督行爲規範化、法制化。

                        六、修養與制度,孰重?

                        官員的腐敗是當今我們面臨的相當嚴重的問題,反腐倡廉已成爲全國人民關注的焦點。每當某個官員的腐敗被揭露出來,總是引起公衆的極大義憤,必欲懲之以法而後快。
                        筆者常想,那些因爲腐敗和犯罪行爲敗露而聲敗名裂的官員們心境如何?他們是一種老子這一輩子也輝煌一時什麽都享受過的坦然,還是一種比我更腐敗得多的家夥還逍遙法外算我倒黴的不平?如果監督監察機關如影随形,在他們第一次想以權謀私、索賄受賄,第一次軋姘嫖娼便被揭發、被調查、被處分的話,他們就不緻走向犯罪了,或許根本不可能有腐敗的開始。可是,長期以來,各級紀檢監察機關、檢察院、法院在對案件進行總結分析時和做輿論宣傳時,卻往往這樣寫到:“XXX之所以從高級領導幹部蛻變成爲一個地地道道的腐敗分子,就因爲他在主觀上放松了世界觀的改造,貪得無厭地追逐名位和物質享受,被封建主義、資本主義的腐朽思想和生活方式打倒,最終跌入犯罪的深淵。所有黨員幹部都應以XXX爲戒,在積極投身積極建設和改革開放的同時,必須十分警惕拜金主義、享樂主義、和極端個人主義思想的侵蝕,嚴于律己,廉潔奉公,勤正爲民,始終保持黨員幹部作爲人民公仆應有的品德,……。”按照這個邏輯,豈不是說丹麥、瑞典、加拿大等西方國家的官員能夠廉潔奉公、勤正爲民是因爲他們的思想道德品行修養要比我國廣大黨員幹部高尚得多(作爲資産階級卻不腐朽)?這豈不是以子之矛攻子之盾?通過比較,筆者認爲,除了整個社會的發展水平較高以外,是因爲一套行之有效的行政監察系統的存在起到了防患機制的作用,是監察制度的原因使然。有鑒于此,筆者寫了這篇文章。
                        參考書目:
                        1、《國家監督制度》蔡定劍著
                           中國法制出版社1991年9月北京第一版
                        2、《中國行政監督機制》王勇飛主編
                        中國方正出版社1998年11月北京第一版
                        3、《黨風廉正建設論文選集―紀念黨的十一屆三中全會召開20周年》
                        中共北京市紀律檢查委員會、北京市監察局編1999年1月版
                        4、《鄧小平文選》第二卷人民出版社1994年10月第二版
                        5、《鄧小平文選》第三卷人民出版社1993年10月第一版
                        6、《中國行政管理》雜志1995.1---1999.4
                        7、《中國監察》雜志1996.1---1999.3
                        8、《監察案例選析》杜西川、徐秀義等編
                           中州古籍出版社1991年1月第一版
                        9、《90年代中國懲治腐敗大案要案紀實》
                           中國方正出版社1998年3月第一版

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